Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 czerwca 2024 r., II SA/Bd 223/24

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 czerwca 2024 r., II SA/Bd 223/24

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Wójt Gminy Ś. działając na podstawie art. 17 i 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., zwanej w skrócie "u.ś.r.") decyzją z [...] grudnia 2023 r., nr [...] odmówił C. W. (tj. Skarżącemu) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką B. W..

3 Wójt ustalił, że Skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Matka Skarżącego legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, jednakże niepełnosprawność ta nie powstała do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia tj. nie powstała w okresie wymaganym przez art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wójt wskazał ponadto, że Skarżący pobiera emeryturę, co jest negatywną przesłanką przyznania świadczenia wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

4 W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący podniósł, że w orzeczeniu o niepełnosprawności jego matki nie zostało wskazane, że da się ustalić od kiedy powstała niepełnosprawność. Ponadto wskazał, że posiada obecnie emeryturę, jednakże zawiesi ją z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

5 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] stycznia 2024 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta.

6 Kolegium stwierdziło, że stanowisko organu pierwszej instancji jakoby moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki rzutował negatywnie na prawo opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego jest niesłuszne wobec brzmienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2024 r. sygn. akt K 38/13.

7 Jednakże Kolegium wskazując na treść art. 17 ust. 1 lit. a) u.ś.r. podniosło, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W tym zakresie Kolegium stwierdziło, że nie jest uzasadnione, prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, odstąpienie od literalnej wykładni ww. przepisu. Kolegium stwierdziło, że Skarżący ma ustalone prawo do emerytury. Co więcej z oświadczenia Skarżącego złożonego [...] listopada 2023 r. tj. w momencie składania wniosku, wynika że Skarżący od początku postępowania administracyjnego miał świadomość możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. O takiej możliwości Skarżący został również pouczony przez organ pierwszej instancji, przed wydaniem zaskarżonej decyzji (zawiadomienie z [...] listopada 2023 r.) Mimo to do dnia wydania decyzji przez Kolegium Skarżący nie zawiesił pobierania emerytury. Wobec tego nie może mu być przyznane świadczenie pielęgnacyjne.

8 W skardze do sądu administracyjnego C. W. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium.

9 Skarżący zarzucił Kolegium niewłaściwą wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez poprzestanie na wykładni literalnej tego przepisu i uznanie, że uprawnienie strony do emerytury uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

10 Skarżący podniósł, że zgodnie z dominującą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego osoba uprawniona do emerytury może wybrać jakie świadczenie chce pobierać. Zdaniem Skarżącego informacja o możliwości i terminie zawieszenia emerytury powinna być udzielona przez Kolegium. Skarżący potwierdził, że składając wniosek o przyznanie świadczenia złożył oświadczenie, iż chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawiesza emeryturę – ale jednocześnie podniósł, że zawieszając emeryturę musi być pewien, że przyznane mu będzie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

11 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Skarga jest niezasadna, mimo że Sąd nie podziela częściowo stanowiska Kolegium.

14 Słusznie Kolegium, odnosząc się do stanowiska organu I instancji, uznało, że niezasadne jest wskazywanie jako powodu odmowy przyznania świadczenia niespełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z ww. przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (pkt 2). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym, jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, organy, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 21 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Odmowa przyznania świadczenia z tegoż powodu przez organ I instancji była zatem wadliwa.

15 Błędne jest natomiast stanowisko Kolegium, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powinna ograniczyć się do wykładni literalnej.

16 Problem prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym aktualnie w orzecznictwie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. W analizowanym przypadku potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej wynika zaś m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na [...] zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość emerytury czy innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do [...] maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do [...] zł, a następnie było waloryzowane i w momencie złożenia wniosku przez Skarżącego wynosiło 2458,00 zł , zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 1 listopada 2022 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2023 (M.P.2022.1070).

17 W ocenie Sądu intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

18 Ponadto zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę czy rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury/renty opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

19 Przedstawione powyżej stanowisko, uwzględniające prokonstytucyjną wykładnię omawianej normy jest aktualnie dominujące w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pogląd ten podziela również Skład orzekający w sprawie.

20 Ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok z 29 maja 2024 r. sygn. I OSK 1625/23) jest także stanowisko, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w tej sprawie emerytury). Przy czym źródłem takiego uprawnienia strony jest właśnie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja - umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną, dotyczy jedynie zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych).

21 Wybór świadczenia może polegać na złożeniu do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury - na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (na datę zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2022 r., poz. 504, dalej: "uerfus"). Stosownie do tej normy, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. W konsekwencji, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 uerfus, nastąpi skutek wstrzymania wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 uerfus).

22 O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien zaś stronę poinformować, zgodnie z treścią art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

23 Mając na względzie powyższe należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że Skarżący sprawuje opiekę nad matką.

24 Należy natomiast zwrócić uwagę, iż w kierowanym przez organ I instancji do Skarżącego zawiadomieniu z [...] listopada 2023 r. wskazano, że Skarżący nie spełnia jedynie dwóch przesłanek przyznania świadczenia: brak rezygnacji z pobierania emerytury oraz brak spełnienia warunku z art. 17 ust. 1b u.ś.r. (kwestia momentu powstania niepełnosprawności). Kolegium drugi z tych powodów uznało za niezasadny. Jedyną przeszkodą przyznania świadczenia istniejącą w momencie rozstrzygania sprawy przez Kolegium jest zatem okoliczność pobierania przez Skarżącego emerytury – którą to okoliczność Skarżący już znał wskutek ww. zawiadomienia organu I instancji. Należy także zwrócić uwagę, że Skarżący – prawidłowo poinformowany przez organ I instancji, iż przeszkodą do uzyskania świadczenia jest pobieranie emerytury i że ma prawo "dokonać wyboru jednego ze świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego tj. w niniejszej sprawie emerytury" – nie tylko nie zrezygnował (nie zawiesił) emerytury, ale w złożonym później odwołaniu wyraźnie oświadczył, że zawiesi wypłatę emerytury "z chwilą przyznania świadczenia". W ten sposób Skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w oświadczeniu złożonym wraz z wnioskiem wszczynającym postępowanie (k. 26 akt administracyjnych), w którym stwierdził, że "w przypadku przyznania mi świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązuje się zawiesić emeryturę". Także z treści skargi wynika, że Skarżący konsekwentnie podtrzymuje swoje stanowisko, że dopiero po otrzymaniu świadczenia pielęgnacyjnego zwróci się o zawieszenie emerytury.

25 Powyższe prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie, pomimo błędnego uzasadnienia, Kolegium podjęło decyzję zgodną z prawem. Jak bowiem wyżej wskazano przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego może nastąpić po dokonaniu przez wnioskodawcę wyboru jednego ze świadczeń, przy czym wybór ten w przypadku pobierania emerytury dokonuje się poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Odnośnie tego wyboru zaistniała natomiast taka sytuacja, że Skarżący nie tylko w toku postępowania został prawidłowo poinformowany o tym że winien dokonać wyboru świadczenia, ale już w momencie składania wniosku był świadom że takiego wyboru musi dokonać i jakiego rodzaju czynność winien w tym zakresie podjąć ("zawieszenie emerytury"). Pomimo to Skarżący nie złożył wniosku o zawieszenie emerytury i takowego zawieszenia nie uzyskał.

26 Wobec powyższego zasadnie odmówiono Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na negatywną przesłankę w postaci posiadania prawa do emerytury (por. dotyczący analogicznej sytuacji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2024 r. sygn. I OSK 1166/23). Naruszenie przepisów postępowania, które dopuściło się Kolegium poprzez częściowo błędne uzasadnienie decyzji, nie mogło mieć w tej sytuacji wpływu na wynik sprawy.

27 Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) oddalił skargę.