Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017 r., II SA/Bd 21/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017 r., II SA/Bd 21/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do likwidacji barier architektonicznych oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d) ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz.U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 z późn. zm.), § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie określenia zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (tj. Dz.U. z 2015 r., poz.1190 z późn. zm.) oraz art. 7 i art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu wniosku, odmówił M. B. dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do likwidacji barier architektonicznych.

3 W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, iż w dniu [...].02.2016 r. M. B. złożyła wniosek o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do likwidacji barier architektonicznych.

4 P. z dnia [...].04.2016 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w C. poinformował wnioskodawczynię o odmowie przyznania dofinansowania w 2016 r., powołując się na dokonany w tym roku podział środków na zadania z zakresu rehabilitacji społecznej. Poinformowano także stronę o możliwości złożenia nowego wniosku w roku kolejnym, jednakże z uwzględnieniem zapisów określonych w "Zasadach udzielania dofinansowania (...)".

5 Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].06.2016 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

6 W toku ponownie przeprowadzonego postępowania ustalono, że M. B. wraz z małżonkiem mieszka w C. przy ul. 22 Stycznia 25/1. Strona posiada orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w B. o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, o symbolach 05-R (upośledzenie narządu ruchu) i 10-N (choroby neurologiczne) oraz orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji do [...].02.2021 r. Małżonek strony posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym, wydane na stałe o symbolach przyczyny niepełnosprawności: 07-S, 05-R, 11-1. Państwo Błażyńscy wynajmują lokal mieszkalny usytuowany na parterze kamienicy składający się z 2 pokojów, kuchni, łazienki z wc o łącznej powierzchni 41,88 m˛. Rodzina utrzymuje się ze świadczeń ZUS - rent, których wysokość nie przekracza kryterium określonego dla wnioskodawców o dofinansowanie z PFRON. Rodzina korzystała już z dofinansowania do likwidacji barier, w tym architektonicznych. Od realizacji ostatniej umowy o dofinansowanie minął okres 3 lat.

7 W dniu [...].03.2016 r. Rada Powiatu C. w uchwale nr X/81/2016r. określiła podział środków na zadania z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych na 2016 r., w tym na rehabilitację zawodową: [...] zł, na rehabilitację społeczną: [...] zł, z czego [...] zł to zobowiązanie powiatu na rzecz WTZ, [...] zł dotacje dla organizacji pozarządowych, [...] zł dofinansowanie do zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, środki pomocnicze i przedmioty ortopedyczne, [...] zł dofinansowanie do turnusów rehabilitacyjnych. Wśród zadań z zakresu rehabilitacji społecznej nie ujęto dofinansowania do likwidacji barier związanych z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. W uzasadnieniu do uchwały powołano się przede wszystkim na ponowne obniżenie środków dla powiatu, które to ulega sukcesywnemu obniżaniu już od 2013 r. Ponadto wskazano też na możliwość ubiegania się o dofinansowanie określone w programie pilotażowym PFRON "Aktywny [...]". Określono zadania priorytetowe, tj. rehabilitację zawodową oraz dofinansowania kierowane do dzieci i młodzieży uczącej się oraz osób aktywnych zawodowo.

8 Wskazano ponadto, że zgodnie z Zasadami przyznania dofinansowania ze środków PFRON do likwidacji barier architektonicznych w komunikowaniu się i technicznych w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych w powiecie chełmińskim (załącznik do uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...].01.2015 r.) - "par. 1.2. bariery architektoniczne oznaczają to wszelkie utrudnienia występujące w budynku i w jego najbliższej okolicy, które ze względu na rozwiązania techniczne, konstrukcyjne lub warunki użytkowania uniemożliwiają lub utrudniają swobodę ruchu osobom niepełnosprawnym." W katalogu rzeczowym uwzględniono "par. 4.1 i 2 urządzenia, materiały budowlane, roboty i inne czynności, jakie mogą być objęte w ramach dofinansowania likwidacji barier architektonicznych".

9 Organ I instancji zwrócił uwagę, że strona wnioskuje o dofinansowanie w wysokości [...] zł, a wniosek uwzględnia częściowo wskazania określone ostatnią decyzją w sprawie wniosku z 2015 r., wydaną po dwukrotnych oględzinach mieszkania strony. Ponadto strona w rozpatrywanym wniosku określa pewne prace jako nie "wymianę", a "dostosowanie", dodano jeszcze nowe prace na terenie wspólnym dla mieszkańców kamienicy.

10 Zgodnie z§ 6 ww. Zasad przy rozpatrywaniu wniosku osoby niepełnosprawnej bierze się pod uwagę: całkowity koszt zadania, stopień i rodzaj niepełnosprawności, liczbę osób niepełnosprawnych zamieszkałych w danym lokalu, warunki mieszkaniowe, sytuację zawodową, uczęszczanie do szkoły, w tym wyższej, prowadzenie gospodarstwa domowego samotnie lub z rodziną, średni dochód na członka rodziny, deklarowany udział własny ponad 5% wartości zadania, możliwość dofinansowania przez sponsora (zakład pracy, stowarzyszenia, organizację, ośrodek pomocy społecznej lub inne podmioty) oraz wcześniejsze korzystanie przez wnioskodawcę ze środków Funduszu na likwidację barier lub inne cele ustawowe oraz ust. 2 - wnioskodawcy, którym nie zostało przyznane dofinansowanie, z powodu niewystarczającej wysokości środków Funduszu przeznaczonych na likwidację barier w roku rozpatrywania wniosku, mogą ponownie wystąpić o dofinansowania, składając nowy wniosek.

11 Ponadto wskazano, że zgodnie z § 2 ust. 5 decyzję o zakwalifikowaniu wniosku do realizacji w danym roku budżetowym oraz o wysokości dofinansowania podejmuje się w ramach środków określonych uchwałą Rady Powiatu C. w sprawie określenia zadań, na które przeznacza się środki Funduszu, z zastrzeżeniem ust. 7: wydatki na dofinansowanie likwidacji barier powinny być dokonane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów i ust. 10 i 11 - podstawę dofinansowania likwidacji barier (...) stanowi umowa zawarta przez Starostę C. z osobą niepełnosprawną, a umowy zawiera się na dofinansowanie likwidacji barier w okresie roku budżetowego, w którym przewidziano środki na powyższe dofinansowanie w ramach środków określonych uchwałą Rady Powiatu C. w sprawie określenia zadań, na które przeznacza się środki Funduszu w danym roku budżetowym.

12 Mając na uwadze stan prawny i treść podjętej uchwały o podziale środków Funduszu na rok 2016 r. organ I instancji uznał, że nie ma możliwości zakwalifikowania wniosku strony do dofinansowania.

13 W odwołaniu od powyższej decyzji M. B. wyraziła swoje niezadowolenie z treści zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia i wniosła o przyznanie dofinansowania do likwidacji barier architektonicznych. Odwołująca się wniosła także o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie.

14 SKO w T. postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] [...] zleciło organowi I instancji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie oględzin przedmiotowego lokalu mieszkalnego z udziałem strony postępowania, gdyż ustalenie warunków mieszkaniowych ma znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

15 Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: SKO- 80- 152/16 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

16 W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść uchwały Rady Powiatu C. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w sprawie określenia zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych, na realizację których przeznacza się środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, ponieważ zgodnie z zapisami tej uchwały, dokonano określonego podziału środków na przedmiotowe zadania.

17 Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2012 r., Kolegium stwierdziło, dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, informacji uzyskanych od organu I instancji, przeprowadzonych oględzin mieszkania Państwa Bażyńskich, a także środków jakimi dysponuje organ I instancji, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu dlatego też zasługuje na uwzględnienie w całości.

18 W skardze do sądu M. B. podniosła, iż od 2013 r. występuje o dofinansowanie do likwidacji barier architektonicznych, lecz jej wnioski spotykają się z odmową ich pozytywnego załatwienia. Skarżąca opisała przebyte choroby i ich skutki w postaci niepełnosprawności, zwracając uwagę na konieczność przystosowania zajmowanego mieszkania do swoich potrzeb.

19 W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Skarga nie jest zasadna, dlatego podlegała oddaleniu.

22 Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – ppsa), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

23 Warunki przyznawania świadczeń ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) na dofinansowanie do likwidacji barier architektonicznych ustawodawca określił w art. 10e ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721), warunkując uprawnienie do tego świadczenia od spełnienia kryterium niepełnosprawności oraz kryterium dochodowego. Szczegółowe warunki, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie określa rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 926). Zgodnie z § 6 pkt 1 ww. rozporządzenia o dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, mogą ubiegać się na likwidację barier architektonicznych - osoby niepełnosprawne, które mają trudności w poruszaniu się, jeżeli są właścicielami nieruchomości lub użytkownikami wieczystymi albo posiadają zgodę właściciela lokalu lub budynku mieszkalnego, w którym zamieszkują. Z kolei § 11 tego aktu określa co powinien zawierać wniosek osoby niepełnosprawnej o dofinansowanie ze środków Funduszu. Uzyskanie dofinansowania wskazanego we wniosku następuje natomiast na podstawie umowy cywilnoprawnej (§ 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

24 Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowiło ustalenie, czy słusznie przyjęły orzekające w sprawie organy administracji, iż podstawę odmowy przyznania dofinansowania może stanowić brak lub niewystarczająca ilość środków finansowych będących w dyspozycji organu, która determinuje konieczność dokonania wyboru potrzeb niepełnosprawnych najbardziej potrzebujących.

25 Zgodnie z art. 35a ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, Rada Powiatu w formie uchwały określa zadania i wysokość środków finansowych, na które przeznacza środki przekazane przez pełnomocnika samorządom powiatowym. W związku z powyższym, w uchwale z dnia [...].03.2016 r., nr [...] r. Rada Powiatu C. określiła podział środków na zadania z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych na 2016 r., w tym na rehabilitację zawodową: [...] zł, na rehabilitację społeczną: [...] zł, z czego [...] zł to zobowiązanie powiatu na rzecz WTZ, [...] zł dotacje dla organizacji pozarządowych, [...] zł dofinansowanie do zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, środki pomocnicze i przedmioty ortopedyczne, [...] zł dofinansowanie do turnusów rehabilitacyjnych. Wśród zadań z zakresu rehabilitacji społecznej nie ujęto dofinansowania do likwidacji barier związanych z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. W uzasadnieniu do uchwały powołano się przede wszystkim na ponowne obniżenie środków dla powiatu, które to ulega sukcesywnemu obniżaniu już od 2013 r. Ponadto wskazano też na możliwość ubiegania się o dofinansowanie określone w programie pilotażowym PFRON "Aktywny [...]" oraz określono zadania priorytetowe, tj. rehabilitację zawodową oraz dofinansowania kierowane do dzieci i młodzieży uczącej się oraz osób aktywnych zawodowo.

26 Środki z PFRON winny być rozdzielane jak największej liczbie uprawnionych, a rozmiar dofinansowania będzie zawsze przedmiotem uznania organu, aczkolwiek uznanie takie nie może być dowolnością. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2000 r. (I SA 945/00), działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Ponadto uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Organy administracyjne dysponując określonymi, funduszami na realizację zadań - w tym na zadania z § 6 ww. rozporządzenia winny rozdzielić je jak największej liczbie uprawnionych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18.12.2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 811/12).

27 Organ nie może więc zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości, a przyznając określone świadczenia musi kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru tych świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniać potrzeby osób korzystających z pomocy. Tym bardziej uzasadniona jest decyzja w sprawie odmowy przyznania środków, jeżeli Rada Powiatu wśród zadań z zakresu rehabilitacji społecznej, nie ujęła dofinansowania do likwidacji barier związanych z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych.

28 W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Wyjaśniły bowiem w decyzji, iż z uwagi na podjętą uchwałę, sposób podziału środków i wprowadzone kryteria rozdziału oraz hierarchię przyznawania dofinansowania, posiadają znacznie mniej środków na realizację zadania z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych, a wobec nie przyznania środków na dofinansowanie do likwidacji barier związanych z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych, tego rodzaju pomoc została niejako wyłączona z możliwości dofinansowania.

29 Sąd, podobnie jak orzekające w sprawie organy, daje wiarę skarżącej, iż jej sytuacja finansowa i zdrowotna jest trudna, że skarżąca jest osobą wymagającą wsparcia, to jednak jest to niewystarczające w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego, do przyznania pomocy w postaci dofinansowania do likwidacji barier związanych z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych ze środków PFRON.

30 W konsekwencji należało stwierdzić, że organy administracji nie naruszyły przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. Prawidłowo bowiem ustalono stan fatyczny sprawy i wyjaśniono wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, dlatego nie można postawić mu zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w szczególności przepisów art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a.

31 Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł w sentencji wyroku.