Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 grudnia 2010 r., II SA/Bd 1411/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 grudnia 2010 r., II SA/Bd 1411/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta G. orzekł na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.) oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy z dnia 28 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 136, poz. 855) o przyznaniu M. P. na okres od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r. na syna D. N. świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości 250 zł miesięcznie.

3 Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., po rozpatrzeniu odwołania M. P. , utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...], którą powołując się na przepisy art. 31 ust. 1, art. 12, art. 2 pkt 2, 5, 8, 11,12 i 18, art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 20 i art. 24 ust. 1 ww. ustawy oraz § 1, 7 i 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 123, poz. 836) i art. 163 kpa, zmienił własną decyzję z dnia [...] ustalając końcowy termin prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego i uchylając jego wypłatę z dniem 31 stycznia 2010 r.

4 W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, gdyż od dnia 22 grudnia 2009 r. córka M. P. – N. P. uzyskała w związku ze śmiercią ojca prawo do renty rodzinnej w wysokości 600,10 zł miesięcznie, co w konsekwencji, spowodowało wzrost dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie do kwoty 749,22 zł, przy ustawowym kryterium dochodowym wynoszącym 725 zł, bowiem do średniego miesięcznego dochodu w wysokości 1.647,55 zł uzyskanego w roku kalendarzowym 2008 r. poprzedzającym okres zasiłkowy, należało doliczyć wspomnianą rentę rodzinną, w wyniku czego dochód miesięczny trzyosobowej rodziny osiągnął sumę 2.247,65 zł.

5 M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. podnosząc, że nie była świadoma, iż renta córki zostanie doliczona do dochodów uzyskanych w 2008 r., skoro pierwszą rentę otrzymała w styczniu 2010 r. Nadto powołała się na fakt wykorzystania uzyskanego z funduszu alimentacyjnego świadczenia na środki niezbędne do życia, swoją trudną sytuację materialną (jej dochody łącznie z rentą córki wynoszą 1434 zł) i konieczność przeznaczenia środków finansowych na leczenie dzieci (syn jest alergikiem i otrzymuje odpłatne szczepionki, a córka choruje na serce). Wskazała też, iż konieczność spłaty pobranych świadczeń uniemożliwi jej zapewnienie utrzymania rodzinie.

6 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8 Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności, a więc uwzględnienie skargi przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy.

9 Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności stwierdzić należy, że decyzja to uchybia prawu.

10 Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.), a w szczególności art. 9 ust. 1, 2, 4 art. 24 i art. 2 pkt 5 tej ustawy w związku z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz § 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalenia dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 123, poz. 836).

11 Stosownie do art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r., świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – bezterminowo, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł.

12 W zakresie pojęcia dochodu i dochodu rodziny ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów odwołuje się w art. 2 pkt 4 i 5 do ich znaczenia w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych.

13 Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006, Nr 139, poz. 992 ze zm.) dochód, to – po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób – m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne.

14 Z kolei art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że dochód rodziny to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Dla pełnego wyjaśnienia tego pojęcia należy odwołać się jeszcze do adekwatnego do okresu zasiłkowego przewidzianego w ustawie z 7 września 2007 r. okresu świadczeniowego (art. 2 pkt 8), który oznacza okres na jaki ustala się prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, tj. od dnia 1 października do dnia 30 września następnego roku kalendarzowego.

15 Biorąc pod uwagę, że w rozpatrywanej sprawie w przypadku skarżącej okres świadczeniowy, na który przyznano jej na rzecz syna decyzją z dnia [...] świadczenie alimentacyjne, obejmował czas od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r., to zgodnie z powołanym art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, rok kalendarzowy poprzedzający ten okres świadczeniowy to rok 2008 (od 1 stycznia do 31 grudnia). W tymże roku, jak wynika z akt administracyjnych, średni miesięczny dochód na osobę w rodzinie skarżącej wynosił 549,18 zł.

16 Dodatkowo art. 9 ust. 4 ustawy z 7 września 2007 r. zamieszczono unormowanie, zgodnie z którym, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub osobę uprawnioną pozostającą pod opieką opiekuna prawnego prawo do świadczeń z funduszu ustala się na podstawie dochodu rodziny lub osoby uprawnionej powiększonego o uzyskany dochód.

17 Rozwinięcie powyższego unormowania nastąpiło w § 12 ust. 1 wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 15 ust. 9 ustawy) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. (analogicznie jak w § 12 wcześniej obowiązującego rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 28 lipca 2008 r. - Dz. U. Nr 136, poz. 855), w świetle którego w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń.

18 Niezależnie od tego, iż wskazana wyżej regulacja, pozostająca w sprzeczności z definicją dochodu rodziny zawartą w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykracza w ocenie Sądu – poza delegację ustawową, bowiem sposób ustalenia dochodu (do czego upoważnia art. 15 ust. 9 ustawy) nie może oznaczać wprowadzenia nowych zasad jego obliczania (vide też wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 lutego 2010 r. II SA/Łd 1024/09 na tle analogicznego przepisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2008 r. – dostępny w internecie), to nie zachodziły wymagane nią przesłanki do jej zastosowania przez organ I instancji, co uszło uwadze organu odwoławczego.

19 Jakkolwiek, bowiem zgodnie z treścią art. 2 pkt 18 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, uzyskanie dochodu oznacza m.in. pobieranie renty rodzinnej, to warunkiem jej doliczenia do dochodu z 2008 r. byłoby, jak wynika z § 12 ust. 1 rozporządzenia, otrzymywanie jej w dacie ustalania prawa do świadczenia, a więc w dniu [...], gdy tymczasem renta przyznana została skarżącej na córkę N. decyzją ZUS z dnia [..], a wypłatę jej rozpoczęto w 2010 r. Wykładnia § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 lipca 2010 r. wskazuje, że w istocie mógłby być on stosowany tylko w sytuacji ubiegania się o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, skoro doliczeniu podlega jedynie dochód osiągany do momentu i w momencie ustalania prawa do świadczenia.

20 Zatem zmiana decyzji z dnia [...] poprzez skrócenie prawa do otrzymywania przez skarżącą świadczenia do dnia 31 stycznia 2010 r. w oparciu o art. 24 ww. ustawy stanowiącej, że organ wierzyciela może bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, była bezpodstawna (vide również wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 maja 2010 r. IV SA/Wr 80/10 – dostępny w internecie).

21 Dodatkowo należy mieć na uwadze, że celem przepisu art. 24 ustawy z dnia 7 września 2007 r. jest zmiana lub uchylenie na niekorzyść strony bez jej zgody decyzji administracyjnej w związku ze stwierdzeniem przesłanek w nim określonych, by zapobiec dalszemu korzystaniu z przyznanego świadczenia przez osobę, która takiej pomocy nie potrzebuje lub uzyskała ją nie ujawniając swoich prawdziwych dochodów, albo wskutek zmiany przepisów prawa czy zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 24 wyżej ww. ustawy nie stanowi zatem kontynuacji czy ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej już rozstrzygniętej decyzją ostateczną przyznającą uprawnienie do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, lecz jest postępowaniem w całkiem nowej sprawie administracyjnej. Rozpatrywana jest więc w nim nowa sprawa, której zakres wyznacza treść art. 24 ustawy i które to postępowanie wszczynane jest z urzędu. Podnieść należy, że w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwaliło się stanowisko, które skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny, albowiem wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń – odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera.

22 Charakter takiej decyzji przesądza o tym, że może ona wywrzeć skutki wyłącznie na przyszłość (ex nunc). Skutek ex tunc wiąże się bowiem wyłącznie z wydawaniem aktów o charakterze deklaratoryjnym, do których decyzja z art. 24 ustawy, jako dotycząca zmiany lub pozbawienia praw wcześniej nabytych, nie może być zaliczona. Wynika stąd, że stwierdzenie przez organ administracyjny ziszczenia się jednej z określonych w tym przepisie przesłanek może prowadzić do wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzją pierwotną ze skutkiem ex nunc, czyli jedynie na przyszłość. W niniejszej zaś sprawie zważywszy, że okres świadczeniowy upływał 30 września 2010 r., w dacie rozstrzygania przez organ I instancji ([...]) takiej możliwości nie było.

23 Należy podzielić wyrażone w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn. I OSK 535/08 (lex 499576) wprawadzie na gruncie innej ustawy, bo o świadczeniach rodzinnych, stanowisko, iż w sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie oraz, że w takim wypadku winna znaleźć zastosowanie już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

24 Podstawę prawną do rozstrzygania w przedmiocie zwrotu niezależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego stanowi art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w powiązaniu z art. 2 pkt 7 tej ustawy określającym przesłanki uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane (w stanie faktycznym niniejszej sprawy – pkt a lub b).

25 Z przedstawionych wyżej względów uznając, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu wpływającym na wynik sprawy, na mocy art. 145 § pkt 1 a,c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1250) orzeczono o ich uchyleniu.

26 Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii wydatkowania otrzymanych świadczeń i trudnej sytuacji finansowej skarżącej wyjaśnić należy, że w razie wydania decyzji ostatecznej nakazującej zwrot kwoty nienależenie pobranych świadczeń, służyć jej będzie przewidziane w art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. prawo wystąpienia z wnioskiem o umorzenie należności w z całości lub w części, względnie odroczenie terminu płatności lub rozłożenie jej na raty.