Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 stycznia 2011 r., II SA/Bd 1320/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 stycznia 2011 r., II SA/Bd 1320/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Dyrektora I. C. w T. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Celnej w T., stosownie do art. 226 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323; z późn. zm., zwanej "u.S.C. z 2009 r."), na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 1 ust. 8 i art. 1b pkt 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r., Nr 156, poz. 1641; z późn. zm., zwanej "u.S.C. z 1999 r.") zwolnił skarżącego P. S. ze służby.

3 Organ wskazał, że skarżący został mianowany do służby przygotowawczej w Służbie Celnej w dniu 2 lipca 2007 r. tj. w chwili obowiązywania ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. Jak stanowi art. 10 ust. 4 tej ustawy, służba przygotowawcza trwa 3 lata i kończy się oceną kwalifikacyjną, dokonywaną przez kierownika urzędu. W okresie służby przygotowawczej funkcjonariusz celny podlega ocenie okresowej, przeprowadzanej co 6 miesięcy. W ocenie okresowej (kwalifikacyjnej) z dnia 2 lipca 2010 r. organ stwierdził zakończenie służby przygotowawczej z wynikiem negatywnym, a tym samym nieprzydatność do służby, mając na uwadze niedopuszczalną postawę skarżącego, w szczególności brak szacunku do przedłożonych i naruszenie zasad etyki Służby Celnej. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 6 lipca 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ w piśmie z dnia 19 lipca 2010 r. podtrzymał swoja ocenę.

4 Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 1 pkt 5 u.S.C. z 1999 r. funkcjonariusza celnego zwalnia się obligatoryjnie ze służby w wypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w ocenie okresowej lub opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej.

5 Pismem z dnia 6 sierpnia 2010 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając, że opinia służbowa zawarta w piśmie z dnia 9 lipca 2010 r. nie spełnia wymogów ustawowych, brak jest bowiem potwierdzenia, że skarżący został powiadomiony o treści opinii przed doręczeniem decyzji o zwolnieniu, a ponadto brak w nim pouczenia o prawie odwołania – co narusza art. 38 u.S.C. z 1999 r. . Odwołujący zakwestionował także twierdzenia zawarte w opiniach z dniach 9 lipca 2010 r. oraz z 19 lipca 2010 r. , które jego zdaniem w znacznej mierze rzutowały na wydaną w dniu [...] decyzję o zwolnieniu ze służby. W szczególności odwołujący podniósł, że nadal nie zostało mu wskazane, w jaki konkretnie sposób jego postawa odbiegała od tej, którą powinien prezentować funkcjonariusz celny: co takiego zrobił, w jaki sposób wyrażał wzburzone emocje wobec przełożonego, czy nastąpiła zmiana jego podejścia w stosunku do współpracowników czy obsługiwanych kontrahentów. Brak w tym względzie jakichkolwiek dowodów. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego podniósł, że przyczyna dokonania zwolnienia musi być konkretna i rzeczywista. Takiej przyczyny w jego przypadku nie ma. Zdaniem odwołującego z otrzymanej z Izby Celnej korespondencji wynika, że przyczyną zwolnienia było kwestionowanie decyzji Dyrektora Izby Celnej w T. w zakresie wypłaty równoważnika za dojazdy. W opinii odwołującego skorzystanie przez niego z prawa wyrażenia w tej sprawie własnych poglądów nie jest przejawem braku szacunku do przełożonych.

6 Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej w T. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...].

7 Organ stwierdził, że odwołujący błędnie przyjął, iż pismo z dnia 9 lipca 2010 r. jest opinią okresową. W istocie bowiem jest to pismo jego bezpośredniego przełożonego wydane w toku postępowania odwoławczego, dotyczące wydanej opinii okresowej. Nie jest to natomiast opinia okresowa, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 38 u.S.C. z 1999 r.

8 Odnośnie przyczyny zwolnienia ze służby organ podkreślił, że stosunek służbowy funkcjonariusza celnego jest stosunkiem administracyjnoprawnym, a nie stosunkiem pracy. Zasady nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego zostały uregulowane w pragmatyce służbowej tj. ustawie o Służbie Celnej z 2009 r. Na podstawie art. 226 tej ustawy, w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowej ustawy o Służbie Celnej z 1999 r. Kwestię przesłanek uzasadniających obligatoryjne i fakultatywne zwolnienie ze służby normują art. 25 i 26 tej ustawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego w decyzji z dnia 20 lipca 2010 r. w sposób konkretny podano rzeczywistą przyczynę zwolnienia ze służby tj. stwierdzenie nieprzydatności do służby w ocenie okresowej z dnia 2 lipca 2010 r. Fakt wydania takiej opinii jest zaistnieniem przesłanki determinującej obligatoryjne zwolnienie ze służby.

9 Wskazując na cechy stosunku służbowego funkcjonariusza celnego organ podkreślił, że ocena okresowa może być weryfikowania wyłącznie w trybie przewidzianym w pragmatyce służbowej. Składając wniosek z dnia 6 lipca 2010 r. o ponowne rozpoznanie oceny okresowej z dnia 2 lipca 2010 r. skarżący skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 38 ust. 7 u.S.C. z 1999 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy brak było podstaw do zmiany wcześniejszego stanowisko organu i tym samym kwestia oceny okresowej została ostatecznie załatwiona. Brak jest podstaw faktycznych i prawnych do jej weryfikowania.

10 W skardze do sądu administracyjnego P. S. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...]oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...].

11 Skarżący podkreślił, że w okresie służby przygotowawczej spełnił wszystkie obowiązki określone w art. 11 u.S.C. z 1999 r. Zgodnie z art. 12 tej ustawy podlegał także ocenie okresowej, przeprowadzanej co 6 miesięcy. Wszystkie oceny, poza ostatnią, były pozytywne. W opinii skarżącego brak było jakichkolwiek podstaw do wystawienia ostatniej oceny negatywnej, w konsekwencji czego została wydana decyzja z dnia [...] zwalniająca go ze służby. W tym względzie skarżący powołał się na argumentację prezentowaną w pismach w toku postępowania administracyjnego, zarzucając, że organ nie dokonał wnikliwego rozpatrzenia sprawy i nie zgromadził materiału dowodowego koniecznego do dokonania takiej oceny.

12 Skarżący zarzucił także brak konkretyzacji przyczyny zwolnienia go ze służby - zarówno w zaskarżonej decyzji jak też w opinii okresowej. Nie jest wg niego przyczyną ogólnikowo określony "brak szacunku do przełożonych" stanowiący "złamanie podstawowych zasad kodeksu etyki Służby Celnej".

13 Zdaniem skarżącego brak w aktach sprawy dowodów świadczących o zaistnieniu przesłanek uzasadniających zarówno obligatoryjne jak i fakultatywne zwolnienie ze służby, unormowane w art. 25 i 26 u.S.C. z 1999 r.

14 Według skarżącego w ramach obecnego postępowania dopuszczalne jest kwestionowanie przez niego oceny okresowej, bowiem jego odwołanie w sprawie oceny okresowej (tj. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) kierowane było do tego samego organu, który tę ocenę pierwotnie wydał, tym samym miało ono charakter iluzoryczny – ocena okresowa nie została poddana kontroli niezależnego organu.

15 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Skarga jest niezasadna.

18 Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

19 W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń, które winny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

20 Istotna w przedmiotowej sprawie jest kwestia charakteru prawnego oceny okresowej funkcjonariusza celnego.

21 Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 226 ust. 1 u.S.C. z 2009 r. (która weszła w życie 31 października 2009 r.) do funkcjonariusza celnego, który przed dniem wejścia w życie ustawy rozpoczął i nie zakończył służby przygotowawczej stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Stosownie do ust. 2 cytowanego przepisu do funkcjonariusza celnego, który przed dniem wejścia w życie ustawy, na podstawie dotychczasowych przepisów:

22 1) odbył szkolenie praktyczne;

23 2) potwierdził egzaminem ukończenie zasadniczego kursu celnego lub złożył egzamin zawodowy;

24 3) potwierdził egzaminem znajomość języka obcego w zakresie umożliwiającym wykonywanie obowiązków służbowych

25 - stosuje się przepisy rozdziału 8 ustawy.

26 Natomiast stosownie do art. 226 ust. 3 ww. ustawy do funkcjonariusza celnego, który przed dniem wejścia w życie ustawy rozpoczął i nie zakończył służby przygotowawczej stosuje się odpowiednio art. 80 ust. 4.

27 Skarżący rozpoczął służbę przygotowawczą w dniu 2 lipca 2007 r. toteż zasadnie ocenił organ, iż jego sprawę należy rozpatrywać z uwzględnieniem przepisów ustawy o Służbie Celnej z 24 lipca 1999 r.

28 Stosownie do art. 12 u.S.C. z 1999 r. w okresie służby przygotowawczej funkcjonariusz celny podlega okresowej, przeprowadzonej co 6 miesięcy, ocenie. Okresową ocenę wystawia kierownik urzędu. Przepisy u.S.C. nie określają jaką formę (np. decyzji, postanowienia) ma przybierać ocena okresowa. Zdaniem Sądu należy w tej kwestii mieć na względzie, że stosunek służbowy funkcjonariusza celnego jest stosunkiem administracyjnoprawnym. Wydanie opinii służbowej w tej sytuacji należy kwalifikować jako wydanie aktu o charakterze wewnętrznym, wynikającego z podległości służbowej pracownika, tj. aktu nie objętego rygorami postępowania administracyjnego (art. 3 § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego). Tym samym oceny okresowe są wyłączone z możliwości zaskarżenia ich do sądu administracyjnego (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 1434/02, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 142367). Wyłączenie oceny funkcjonariusza celnego z kognicji sądu administracyjnego oznacza, że kontrola merytoryczna takiej oceny nie może się dokonać także w ramach kontroli decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza. Poza kontrolą Sądu pozostaje zatem zarzucana przez skarżącego merytoryczna niezasadność wydanej w jego sprawie oceny.

29 Kwestia czy w przewidziany prawem sposób doszło do wydania opinii okresowej o określonej treści ma natomiast znaczenie przy ocenie, czy została spełniona przesłanka zwolnienia ze służby. W przedmiotowej sprawie podstawą zwolnienia skarżącego ze służby był art. 25 ust 1 pkt 5 u.S.C. z 1999 r., zgodnie z którym funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w ocenie okresowej lub opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Zdaniem Sądu za "ocenę okresową", o którym mowa w tym przepisie, tj. zawierającą stwierdzenie o nieprzydatności do służby, może być uznana tylko taka ocena, która została wydana z zachowaniem przewidzianej prawem procedury. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że za ocenę można uznać tylko taki dokument, który został wydany z zachowaniem formalnych wymogów przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 3 kwietnia 2000 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przy dokonywaniu ocen funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 27, poz. 322), przez kierownika urzędu (art. 12 ust. 1 zdanie drugie u.S.C. z 1999 r.), po ewentualnym wyczerpaniu procedury odwoławczej (art. 38 ust. 7 u.S.C. z 1999 r.).

30 W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził takich uchybień w tym względzie, które skutkowałby uznaniem, że nie doszło do wydania opinii, o której mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5 u.S.C. z 1999 r. Negatywną opinią tj. taką która stwierdza nieprzydatność do służby, w przypadku skarżącego była opinia z dnia 2 lipca 2007 r., określona jako "Ocena kwalifikacyjna funkcjonariusza celnego na zakończenie służby przygotowawczej". Wprawdzie wbrew wymogowi § 5 ust. 3 ww. rozporządzenia z dnia 3 kwietnia 2000 r. ocena ta pozbawiona była pouczenia o przysługującym funkcjonariuszowi celnemu prawie do odwołania, tym niemniej skarżący z prawa takiego, w terminie określonym w art. 38 ust. 7 u.S.C. z 1999 r., skorzystał. Uchybienie to nie może mieć zatem wpływu na ocenę prawidłowości wydania opinii okresowej. W rezultacie wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. organ tj. Dyrektor Izby Celnej wydał ostateczną ocenę z dnia [...] Wprawdzie wskazany dokument nie został zatytułowany "ocena okresowa", a jedynie "dot.: odwołania od oceny okresowej", tym niemniej zdaniem Sądu dokument ten spełnia wszelkie wymogi oceny funkcjonariusza celnego: zawiera stwierdzenie o nieprzydatności skarżącego do służby i wypowiada się we wszelkich kwestiach wskazanych w § 2 ww. rozporządzenia, odnosząc się przy tym do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego we wniosku z dnia 6 sierpnia 2010 r..

31 Wbrew zarzutom skarżącego prawidłowa jest opinia organu, że oceną okresową nie jest znajdujące się w aktach sprawy pismo z dnia 9 lipca 2010 r. Jest to wprawdzie wypowiedź bezpośredniego przełożonego skarżącego (tj. Naczelnika Wydziału Rozliczeń i Podatków) w kwestii oceny skarżącego w związku z argumentacją przedstawioną przez niego we wniosku z dnia 6 lipca 2010 r., tym niemniej wypowiedź ta nie jest kierowana do skarżącego, ale do Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia. Należy zatem – tak jak wskazał to organ – uznać, że wypowiedź ta jest jedynie źródłem wiedzy dla kierownika urzędu przy rozpoznawaniu sprawy o ponowne wydanie oceny okresowej.

32 Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.