Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 maja 2011 r., I SA/Bk 46/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 maja 2011 r., I SA/Bk 46/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz (spr.), sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego E. S. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Pan E. S. złożył w dniu 12 maja 2010 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wniosek o przyznanie płatności na rok 2010, w którym ubiegał się między innymi o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanej dalej "płatnością ONW", do działek rolnych o łącznej powierzchni 7,04 ha.

3 W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej, przeprowadzonej zgodnie z art. 10 ust. 3 i art. 11 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia

4 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UEL.2006.368.74 ze zm.), we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010, stwierdzono błąd polegający na zawyżeniu powierzchni działek rolnych.

5 W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wydał w dniu [...] października 2010 r. decyzję nr [...] na mocy, której przyznał E. S. płatność ONW na rok 2010 do powierzchni działek rolnych stwierdzonej w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej.

6 Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się E. S. i wniósł

7 od niego odwołanie. Decyzji zarzucił niezgodność ze stanem faktycznym w zakresie powierzchni działek.

8 Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego wydał w dniu [...] grudnia 2010 r., nr [...] decyzję, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji.

9 Od powyższej decyzji organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł E. S. W uzasadnieniu skargi Pan E. S. zakwestionował zaniżenie powierzchni działek przez ARiMR. Podniósł, iż w lipcu 2006 r. miał kontrolę, która nie wykazała żadnych zastrzeżeń. Niemożliwym jest zatem zdaniem E. S., że przez 4 lata działki te się zmniejszyły. Zdaniem skarżącego nie można zmierzyć dobrze działki nie będąc w jej obrębie. W ocenie strony ARiMR podważyła obecnie kontrolę przeprowadzoną w 2006 r.

10 W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału ARMiR w Ł., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

12 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

13 Pan E. S. wywodzi w skardze, podobnie jak uprzednio

14 w odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji

15 i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] października 2010 r., kwestionując głównie zaniżenie powierzchni działek przez organ l i II instancji oraz podważanie ustaleń dokonanych w wyniku kontroli przeprowadzonej w 2006 r.

16 Już na wstępie należy podnieść, że w świetle art. 21 ust. 1 ustawy

17 z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U.

18 Nr 64, poz. 427 ze zm.), do postępowań prowadzonych w tego typu sprawach stosuje się, choć z pewnymi modyfikacjami, przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r.

19 – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98,

20 poz. 1017 ze zm., w dalszej części powoływany w skrócie k.p.a.). Wspomniane modyfikacje dotyczą między innym: udzielania stronom niezbędnych pouczeń

21 co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, czy też zapewniania stronom czynnego udziału w sprawie. W tych kwestiach organ nie ma obowiązku działania z urzędu, lecz tylko na żądanie strony postępowania – art. 21 ust. 2

22 cyt. ustawy.

23 W przepisach wspomnianej ustawy prawodawca nie wyłączył natomiast, ani też nie ograniczył ciążących na organach administracyjnych takich obowiązków jak: działanie na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.), podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli

24 (art. 8 k.p.a.), czy też wyjaśnianie stronom zasadność przesłanek, którymi organy kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.).

25 Powoływane wyżej zasady ogólne postępowania administracyjnego znajdują swoje rozwinięcie i uszczegółowienie w dalszych przepisach k.p.a. Między innymi ustawodawca nakazuje organom administracyjnym jako dowód dopuścić wszystko,

26 co może przyczynić się do jej wyjaśnienia sprawy, chyba że byłoby to sprzeczne

27 z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej

28 ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy

29 (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego powinien oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wydając zaś decyzję administracyjną, organ winien ją należycie uzasadnić,

30 tak pod względem faktycznym, jak i prawnym (art. 107 § 1 k.p.a.).

31 W ocenie Sądu przywołane wyżej reguły postępowania zostały w tej sprawie naruszone.

32 Przede wszystkim organy nie ustaliły w sposób należyty stanu faktycznego sprawy. Zasadniczy spór w tej sprawie dotyczy ustalenia powierzchni działek, która uprawnia Skarżącego do przyznania mu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Zdaniem Sądu odwoływanie się w tym zakresie

33 przez organy do "dostępnych w systemie informatycznym Agencji Restrukturyzacji

34 i Modernizacji Rolnictwa zdjęć obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku" nie jest wystarczające, bowiem odczytane na ich podstawie informacje dają jedynie obraz prawdy formalnej (w tym przypadku wynikającej z dokumentu

35 ze zdjęcia), która to prawda nie może jednak przesłaniać prawdy materialnej. Prawda materialna tym różni się od prawdy formalnej oraz domniemań faktycznych, że jest jedyna i pewna, co jest wystarczającym uzasadnieniem nałożonego na organy administracyjne obowiązku zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 24 listopada 2004 r., sygn. akt

36 I SA/Bk 301/04).

37 Bezkrytyczne oparcie się przez orzekające w tej sprawie organy na tzw. ortofotomapach cyfrowych, w sytuacji, gdy strona postępowania kwestionuje

38 te zapisy odwołując się do ustaleń kontroli z lipca 2006 r., nie daje gwarancji należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Należy przy tym podkreślić,

39 że żaden z przywołanych w petitum oraz w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji przepisów prawa materialnego nie stawia kontroli tzw. administracyjnej, przeprowadzonej między innymi w oparciu o tzw. ortofotomapy cyfrowe - w roli jedynego dopuszczalnego dowodu - na okoliczność ustalenia powierzchni działek uprawniających do otrzymania dopłat.

40 Jeśli chodzi o prawo Unii Europejskiej, to zgodnie z art. 37 ust. 1

41 w zw. z art. 36 lit. a ppkt i oraz ppkt ii rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005

42 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich

43 przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich

44 (Dz. U. UE.L. 277 z 21 października 2005 r., str. 1), płatności z tytułu naturalnych utrudnień dla rolników na obszarach górskich oraz płatności z tytułu naturalnych utrudnień dla rolników na obszarach innych niż obszary górskie, udziela się rocznie na hektar wykorzystywanych użytków rolnych (...). Płatności powinny rekompensować dodatkowe koszty rolników oraz utracone dochody związane

45 z utrudnieniami dla produkcji rolnej na danym obszarze.

46 Szczegółowe zasady stosowania przywołanego rozporządzenia Rady (WE)

47 nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, zostały określone w rozporządzeniu Komisji (WE) z 7 grudnia 2006 r. nr 1975/2006

48 (Dz. U. UE.L. 368 z 23 grudnia 2006 r., str. 74). W świetle art. 11 ust. 1-5 tego aktu, przeprowadza się kontrole administracyjne wszystkich wniosków o wsparcie

49 i wniosków o płatność; kontrole te obejmują wszystkie elementy, których kontrola

50 za pomocą działań administracyjnych jest możliwa i stosowna. Kontrole administracyjne obejmują kontrole krzyżowe tam, gdzie jest to możliwe i stosowne, m.in. względem danych ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK). Wykazanie nieprawidłowości w trakcie kontroli administracyjnych (krzyżowych) powoduje wszczęcie odpowiedniej procedury administracyjnej i, jeśli to zasadne (tak jak w niniejszej sprawie), przeprowadzenie kontroli na miejscu.

51 Zgodnie zaś z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych

52 w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008

53 (Dz. Urz. WE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.), kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności.

54 Zdaniem Sądu, nie sposób z przywołanych regulacji wywieść, że prawodawca unijny ogranicza kontrolę wniosków o płatność jedynie do porównania ich z danymi, pochodzącymi z tzw. ortofotomap cyfrowych. Określony przepisami prawa UE system kontroli wniosków służyć ma przede wszystkim ich weryfikacji pod względem poprawności materialnej, a nie tylko formalnej. Nie zmienia tego treść art. 12 ust. 1 pkt d cyt. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który stanowi, że pojedynczy wniosek o przyznanie płatności powinien zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia uprawnień do otrzymania pomoc, w tym szczegóły pozwalające

55 na identyfikację wszystkich działek rolnych znajdujących się w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie

56 i, w odpowiednich przypadkach, ich użytkowanie oraz informacje, czy działka rolna jest nawadniana. Przepis ten nie uzależnia przyznania płatności do zgodności danych podatnych we wniosku z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów. Dane zawarte we wniosku powinny być zgodne ze stanem faktycznym.

57 Podobne wnioski płyną z analizy przepisów krajowego. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach

58 o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm.), płatność ONW przyznaje się rolnikowi (...), jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach

59 o niekorzystnych warunkach gospodarowania (...), wynosi co najmniej 1 ha.

60 W przepisie tym, jako podstawową przesłankę warunkująca rozpoznanie wniosku wskazuje się na posiadanie (faktyczne i rzeczywiste władanie) gruntami rolnymi,

61 na których prowadzona jest działalność rolnicza. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni deklarowanej przez rolnika do płatności ONW na działkach rolnych.

62 Co ważne, w żadnym z przepisów przywołanych aktów prawa krajowego

63 nie sformułowano, jako warunku przyznania producentowi rolnemu pomocy finansowej w ramach wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), wskazania powierzchni użytkowanych działek w oparciu zapisy pochodzące z tzw. ortofotomap cyfrowych, czy na przykład z ewidencji gruntów. Taki obowiązek trudno jest też wywieść z treści obowiązującego wówczas przepisu art. 5 ust. 2 cyt. ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przepis ten stanowił jedynie, że do prowadzenia tego systemu wykorzystuje się w szczególności dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Użyty przez ustawodawcę zwrot

64 "w szczególności", każe przyjąć, że oprócz danych z ewidencji gruntów, organy winny korzystać także z innych dowodów wskazujących na faktyczną powierzchnię wykorzystywanych rolniczo gruntów. Wskazuje na to także dodany z dniem 15 marca 2010 r. przepis art. 9a tej ustawy. Wynika z niego, że do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych Agencja wykorzystuje w szczególności: 1) ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego; 2) dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego; 3) dane z wniosków o przyznanie płatności;

65 4) wyniki kontroli na miejscu (...).

66 W tej sprawie Skarżący na rozprawie przed Sądem wyjaśniał, że jak składał wniosek do Agencji nie było już bajorka widocznego na zdjęciu (ortofotomapy cyfrowe). W ocenie Skarżącego mapa - załącznik graficzny - jest nieaktualna – dotyczy działki [...]. W dopłatach natomiast ONW zakwestionowano tylko powierzchnię działki [...] o pow. 0,007 ha. Nie mógł też do powyższych kwestii ustosunkować się na rozprawie pełnomocnik organu, gdyż nie był obecny.

67 Niezależnie od tego Sąd dostrzegł także braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno

68 w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

69 Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 135 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o uchyleniu wydanych

70 w tej sprawie decyzji. O niewykonalności uchylonych decyzji Sąd orzekł

71 na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200

72 i art. 205 § 1 tej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy ustalą faktyczną powierzchnię zgłoszonych do dopłat działek rolnych. Pozwoli to na ocenę poprawności zgłoszonego przez Skarżącego wniosku.