Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 sierpnia 2013 r., I SA/Bk 205/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 sierpnia 2013 r., I SA/Bk 205/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z [...] stycznia 2013 r. nr [...], w której po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówiono K. M.

3 (dalej również jako skarżąca) przyznania jednolitej płatności obszarowej na 2010 r.

4 i nałożono sankcję w wysokości 4.063,91 zł.

5 Z wymienionych rozstrzygnięć wynika, że skarżąca 21 kwietnia 2010 r. złożyła wniosek w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w którym ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni 11,33 ha. W wyniku postępowania stwierdzono zawyżenie zadeklarowanej powierzchni działek rolnych. Powierzchnię deklarowaną kwalifikowaną do płatności ustalono na 9,69 ha, albowiem

6 z powierzchni deklarowanej wyłączono powierzchnię działki rolnej D (nr [...] obręb W. gmina G.), tj. 1,64 ha. Powierzchnia działek stwierdzona w trakcie kontroli wynosiła natomiast 2,46 ha: działka A (nr [...] obręb K. gmina S.) - 1,45 ha; działka B (nr [...] obręb M., gmina J.) - 1,01 ha; działka C (nr [...] obręb W. gmina G.) - 0,00 ha. Różnica procentowa między powierzchnią działek zadeklarowanych do JPO a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli wyniosła 293,90 %. Stąd organ I instancji nałożył na stronę sankcję, opierając się na treści art. 58 rozporządzenia Komisji (WE)

7 nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE nr L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r. str. 65).

8 Rozpatrując odwołanie, Dyrektor Oddziału ARiMR uznał, że decyzja organu

9 I instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i unijnego.

10 Organ odwoławczy wskazał, że w odniesieniu do działki rolnej B o powierzchni deklarowanej 7,78 ha uwzględniono jako powierzchnię kwalifikującą się

11 do przyznania płatności tylko 1,01 ha. Powodem zastosowania zmniejszeń były wyniki udokumentowanej fotograficznie kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzonej 12 lipca 2010 r. w gospodarstwie skarżącej. Z raportu z czynności kontrolnych wynika, że cała powierzchnia działki rolnej B, za wyjątkiem powierzchni 1,01 ha jest porośnięta samosiejkami drzew

12 w wieku minimum 5 lat, natomiast pozostałą część jej obszaru stanowi las. Obszar 1,01 ha był natomiast częściowo porośnięty roślinnością trawiastą nie wykoszoną.

13 W ocenie organu powyższe oznacza, że poza obszarem 1,01 ha działka B nie była użytkowana rolniczo w 2010 r.

14 Odnosząc się do zarzutów odnośnie ustaleń kontroli z 2009 r., podczas której nie stwierdzono nieprawidłowości, Dyrektor Oddziału ARiMR wskazał, że raport sporządzony w 2009 r. dotyczy wniosku z tego roku, wobec czego nie ma znaczenia dla kwestii płatności obszarowych za rok 2010.

15 W kwestii wykluczenia z płatności działki C organ odwoławczy zauważył,

16 że inspektorzy nie mogli dojechać do przedmiotowej działki, ze względu na położenie jej w podmokłym kompleksie leśnym. Organ I instancji dokonując jej kwalifikacji

17 pod kątem spełnienia warunków do przyznania płatności kierował się maksymalnym obszarem kwalifikowanym (PEG), wyznaczonym dla tej działki na podstawie ortofotomapy sporządzonej na bazie zdjęć lotniczych wykonanych 9 października 2010 r. oraz 1 czerwca 2006 r. Na dostępnych ortofotomapach, a także załączniku graficznym dostarczonym stronie razem z wnioskiem spersonalizowanym bardzo dokładnie widać, że cały obszar w granicach tej działki jest porośnięty wysokim drzewostanem. Po za tym działka ta położona jest w kompleksie leśnym. Działki ewidencyjne sąsiadujące z przedmiotową działką również są w całości zalesione.

18 Na obu zdjęciach widoczne jest, że działka C jest na całej powierzchni zalesiona. Dowodzi to zdaniem Dyrektora Oddziału, że obszar ten nie był utrzymany w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. (art. 124 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej

19 i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, Dz. U. UE L z dnia 31 stycznia

20 2009 r. nr 30, s. 16 ze zm.).

21 Odnośnie działki D organ odwoławczy wskazał, że Kierownik BP ARiMR nie zaliczył powierzchni 1,64 ha do sumarycznej powierzchni deklarowanej kwalifikowanej, co wpłynęło na ustalenie mniejszego procentowo poziomu sankcji.

22 W ocenie Dyrektora Oddziału ARiMR skarżąca mogłaby zachować prawo

23 do przyznania płatności do gruntów rolnych położonych na tej działce, pomimo ich nie wykoszenia w wymaganym terminie, ze względu na jej zalanie, ale tylko

24 i wyłącznie w sytuacji spełnienia warunków zawartych w art. 75 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Z akt wynika natomiast, że skarżąca nie złożyła pisemnego oświadczenia o zaistniałych okolicznościach w terminie 10 dni roboczych oraz nie dostarczyła dowodu potwierdzającego wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności.

25 Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie ma również podstaw do zastosowania zwolnienia od nałożenia sankcji finansowych - art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Wniosek nie był bowiem prawidłowy

26 pod względem faktycznym, a skarżąca nie wykazała skutecznie w toku postępowania, że nie ponosi winy za zadeklarowanie nieprawidłowych danych.

27 W skardze do Sądu K. M. wniosła o pozytywne jej rozpatrzenie.

28 Skarżąca kwestionuje ustalenia kontroli w zakresie działki B. Jej zdaniem raport z kontroli przeprowadzonej w 2009 r. ma znaczenie w tej sprawie. Dodała,

29 że ustalenie, że działka jest porośnięta samosiejkami drzew w wieku minimum 5 lat nie znajduje się w raporcie z czynności kontrolnych. Ponadto większa część tego raportu zawiera skreślenia, przez co nie zasługuje on na uwzględnienie. Strona sugeruje również, że zdjęcia dokumentujące kontrolę nie zostały wykonane

30 na jej działkach. Odnośnie działki C wskazuje, że otacza ją ze wszystkich stron wieloletni drzewostan, który przy słonecznej pogodzie i wykonywaniu zdjęć lotniczych rzuca cień. Skarżąca nadmieniła, że działki B i C są koszone do 31 lipca każdego roku.

31 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

32 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

33 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

34 Zasady przyznawania rolnikom płatności obszarowych zostały określone

35 w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku

36 nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

37 Jednocześnie w art. 7 ust. 1a ustawy wskazano, że jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia

38 nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa

39 w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

40 Z powyższego wynika, że płatność można przyznać rolnikowi, który spełnia ww. warunki, do powierzchni nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar (PEG) w rozumieniu art. 124 ust. 2 rozporządzenia 73/2009 tj. do obszaru, który był utrzymany w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. System identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest natomiast na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się przy tym

41 z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000 (zob. art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009). System identyfikacji działek rolnych stosowany jest na poziomie działek referencyjnych takich jak działka katastralna lub na poziomie bloku produkcyjnego, co gwarantuje jednoznaczną identyfikację każdej działki referencyjnej. Na potrzeby systemu płatności jednolitej

42 lub systemu jednolitej płatności obszarowej odnośnie do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowalny obszar. GIS funkcjonuje na podstawie krajowego systemu odniesienia za pomocą współrzędnych. W przypadku gdy stosuje się różne systemy współrzędnych, w obrębie każdego z państw członkowskich

43 są one kompatybilne (art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009).

44 Sąd zauważa, że ustalenia organów w rozpatrywanej sprawie oparte zostały na dostępnych narzędziach informatycznych, takich jak ortofotomapa oraz dane LPIS/GIS oraz wynikach kontroli na miejscu. Zadeklarowane przez skarżącą działki, wykraczające poza maksymalny kwalifikowany obszar nie mogą więc być kwalifikowane do JPO.

45 Sporne ustalenia dotyczą działek oznaczonych jako B, C i D. Skarżąca kwestionuje przy tym raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych 12 lipca 2010 r. zarzucając, że zawiera on liczne skreślenia oraz wręcz to, że nie dotyczy

46 jej działek.

47 Wyjaśnić należy skarżącej, że wystąpienie z wnioskiem o przyznanie płatności obliguje organ do przeprowadzenia kontroli wniosku. Zgodnie z art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Oznacza to, że zasadą są kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem. Istotne jest jednak poinformowanie rolnika o rezultatach przeprowadzonej kontroli. Z akt sprawy wynika, że skarżącej wysłane zostały kopie raportu z czynności kontrolnych,

48 w tym kopia raportu po korektach (k. 33-35 akt adm.). Skarżąca prawidłowo pouczona nie skorzystała z prawa do złożenia umotywowanych zastrzeżeń

49 na piśmie. Wiarygodności skorygowanego protokołu z czynności kontrolnych

50 nie podważają dokonane w nim skreślenia i poprawki, gdyż dokonano ich w sposób pozwalający na odczytanie dokonanych skreśleń i opatrzono parafką, a więc zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 71 Kodeksu postępowania administracyjnego.

51 Z protokołu tego jednoznacznie można odczytać zawarte w nim wyniki kontroli działek rolnych skarżącej. W odniesieniu do działki A oznaczono ostatecznie

52 po korekcie protokołu kod DR37 wskazujący, że identyfikację jej granic przeprowadzono na podstawie danych GIS. W zakresie działek C i D zastosowany został kod DR27 oznaczający, że nie zostały one skontrolowane ze względu

53 na wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. W raporcie zawarto uwagę, że do działki C nie ma dojazdu - od północy otacza ją park narodowy,

54 a od południa rzeka B. W zastępstwie działki D skontrolowano z kolei działkę A. W odniesieniu do działki B zawarto kod DR13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej). Dane z kontroli udokumentowane zostały fotografiami przyporządkowanymi w protokole do poszczególnych działek skarżącej. Dopiero jednak w skardze skarżąca podnosi, że nie zostały wykonane na jej działkach. Podkreślenia wymaga, że działki rolne są lokalizowane przez inspektorów w terenie za pomocą map i GPS-u, a pomiary dokonywane są za pomocą GPS-u. Kontrolujący są wyposażeni w specjalistyczne urządzenia pomiarowe przystosowane do pracy w trudnych warunkach terenowych. W protokole z czynności kontrolnych wskazano nazwę i model odbiornika GPS użytego do pomiarów. Skarżąca nawet nie próbowała wykazywać, że urządzenie to dokonuje pomiarów niedokładnie i przez to nie jest wiarygodne dla przeprowadzonej kontroli. Próby zakwestionowania identyfikacji działek podjęte w skardze nie mogły odnieść zatem pożądanego przez skarżącą skutku.

55 Przystępując do dalszych rozważań zauważyć trzeba, że sprawa ta była już przedmiotem rozstrzygania przed tut. Sądem. Wyrokiem z 18 października 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 261/11 WSA uchylił wcześniejszą decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] maja 2011 r. uznając, że nie wyjaśniono w dostateczny sposób osoby faktycznie władającej działką D oraz nie wskazano konkretnych nieprawidłowości dotyczących działek B i C.

56 W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zalecenia zawarte

57 w powyższym wyroku zostały w pełni zrealizowane. Przede wszystkim organy ustaliły, że to skarżąca jest osobą faktycznie władającą działką nr [...] (działka D). Przeprowadzone postępowanie nie wykazało jednak, że może skorzystać z płatności do gruntów położonych na tej działce. Organy uwzględniły fakt jej zalania uniemożliwiający wykoszenie w terminie wynikającym z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm

58 (Dz. U. Nr 39, poz. 211). Zgodnie z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE)

59 nr 1122/2009, jeśli rolnik nie był w stanie wypełnić swych zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru

60 lub zwierząt kwalifikowalnych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Jak stanowi zaś art. 75 ust. 2 tego rozporządzenia, przypadki siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych w rozumieniu art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 (w tym poważną klęskę żywiołową w znacznym stopniu dotykającą grunty rolne gospodarstwa - dopisek Sądu) wraz z odpowiednią dokumentacją wymaganą przez właściwy organ zgłaszane są temu organowi na piśmie w terminie dziesięciu dni roboczych od dnia, w którym rolnik uzyskuje taką możliwość. Skarżąca nie złożyła takiego oświadczenia z dokumentacją, a to oznacza, że nie wypełniała przesłanek do zachowania prawa do pomocy dla tego obszaru.

61 Wypełniając zalecenia zawarte w wyroku z 18 października 2011 r. organy wymieniły ponadto konkretne nieprawidłowości stwierdzone na działkach B i C.

62 Analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że w odniesieniu do działki

63 B tylko powierzchnia 1,01 ha (z 7,78 ha deklarowanej) kwalifikuje się do przyznania płatności. Kontrola tej działki udokumentowana została fotografiami, z których wynika, że porośnięta jest ona samosiejkami drzew i krzewami. Obszar

64 nie porośnięty takimi roślinami stwierdzony został po dokonaniu pomiaru techniką GPS powierzchni działki, na której nie znajdowały się krzewy i drzewa (zob. raport

65 z czynności kontrolnych nr [...] przeprowadzonych 12 lipca 2010 r.). Powyższe pozwala na ustalenie, że poza obszarem 1,01 ha porośniętym trawą, pozostała część działki nie była w 2010 r. użytkowana rolniczo. Nie może tego zmienić podnoszona przez stronę okoliczność ustaleń kontroli przeprowadzonej

66 na tej działce w 2009 r. Z dokumentacji fotograficznej dołączonej do raportu kontroli

67 z 2010 r. jednoznacznie wynika, że działka B porośnięta jest roślinnością wskazującą, iż nie jest użytkowana w sposób kwalifikujący ją w całości do płatności.

68 Sąd potwierdza również prawidłowość wykluczenia z płatności działki C.

69 Jak już wyżej wspomniano działki tej nie można było skontrolować z uwagi

70 na wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Maksymalny obszar kwalifikowany ustalono zgodnie z procedurą, przy zastosowaniu dostępnych narzędzi informatycznych. Ortofotomapa sporządzona na bazie zdjęć lotniczych wykonanych w 2006 r. i 2010 r. wskazuje, że cały obszar działki C porośnięty jest wysokim drzewostanem. Organy trafnie zatem uznały, że obszar ten nie był utrzymany

71 w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. (art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009).

72 Ustalenia poczynione w ponownie przeprowadzonym postępowaniu wskazują, że zadeklarowane przez skarżącą działki wykraczają poza maksymalny kwalifikowany obszar. Skarżąca zadeklarowała do JPO działki o łącznej powierzchni 11,33 ha. W wyniku postępowania stwierdzono powierzchnię deklarowaną kwalifikowaną do płatności - 9,69 ha (z powierzchni deklarowanej wyłączono działkę D). Powierzchnia użytków rolnych stwierdzonych w wyniku kontroli to 2,46 ha (zakwalifikowano działkę A i część działki B). Różnica między powierzchnią kwalifikowaną działek zadeklarowanych we wniosku (9,69 ha) a stwierdzoną

73 w czasie kontroli (2,46 ha) przekracza 50% dlatego też organ prawidłowo odmówił skarżącej przyznania płatności JPO i nałożył sankcję. Podstawę ku temu stanowi

74 art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

75 Dyrektor Oddziału ARiMR trafnie uznał przy tym, że brak jest podstaw

76 do odstąpienia od sankcji zgodnie z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE)

77 nr 1122/2009, gdyż w kontekście poczynionych ustaleń nie budzi wątpliwości,

78 że wniosek złożony przez skarżącą nie był prawidłowy pod względem faktycznym zaś istotnie nie wykazała ona, że nie ponosi winy za zadeklarowanie danych nieprawidłowych.

79 Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W sposób wyczerpujący rozpatrzono cały materiał dowodowy. Ocena dowodów oraz podjęte wnioski odpowiadają zasadom logiki i doświadczenia życiowego. O prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia przekonuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

80 Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).