Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 sierpnia 2010 r., II SA/Bk 108/10

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 sierpnia 2010 r., II SA/Bk 108/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi J. B. na czynności proceduralne poprzedzające przygotowanie projektu zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. p o s t a n a w i a odrzucić skargę

Uzasadnienie

2 W dniu 22 stycznia 2010r. J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na czynności proceduralne poprzedzające przygotowanie projektu opracowania zmian w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. W ramach skargi skarżący sformułował następujące zarzuty:

3 - pozbawienia dostępu do materiałów administracyjnych w formie akt [...], zawierających informację publiczną o przebiegu czynności planistycznych;

4 - pozbawienia prawa skutecznego zgłoszenia uwag do projektu uchwały w sprawie zmiany studium i uzyskania merytorycznej odpowiedzi na zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne;

5 - przygotowanie zmiany studium w formie tekstu jednolitego, co uniemożliwia zorientowanie się co do zakresu wprowadzonych zmian;

6 - zatajenie przed radnymi pism złożonych przez skarżącego, wskutek nieprawidłowego przygotowania sesji Rady Miejskiej;

7 - pozbawienie skarżącego prawa zabrania głosu na sesji Rady Miejskiej w S., przy porządku obrad dotyczącym projektu zmiany Studium;

8 - nie rozpatrzenia uwag i zarzutów proceduralnych skarżącego przed przystąpieniem do dyskusji nad projektem uchwały w sprawie zmian Studium, w jakiejkolwiek formie, w tym w formie skargi na Burmistrza.

9 Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uznanie, że przez niezgodne z prawem czynności, naruszone zostały jego prawa i wolności konstytucyjne o charakterze podmiotowym oraz nakazanie organowi nadzoru powierzenia wykonania zmiany studium innemu organowi samorządu gminnego na koszt i ryzyko Gminy S. i ustanowienie zarządu komisarycznego do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia zastępczego wprowadzającego zmianę Studium.

10 Końcowo skarżący wskazał, że przed złożeniem skargi pismem z dnia 23 listopada 2009r., na podstawie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę Miejską w S. do usunięcia naruszenia prawa, ale w związku z tym, iż Rada Miejska nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarga została wniesiona w terminie 60 dni od daty tego wezwania.

11 W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w S. wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż powołany przez skarżącego art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym mówi o naruszeniu prawa uchwałą lub zarządzeniem, tymczasem Rada nie powzięła żadnej uchwały w sprawie zmiany Studium, gdyż projekt uchwały w tej sprawie został odrzucony na sesji w dniu 23 listopada 2009r. Powołując się na powyższe okoliczności Rada stwierdziła, że skargę J. B. należy rozpatrywać w przedmiocie nieuwzględnienia jego uwag zgłoszonych do projektu zmiany Studium na podstawie art. 11 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie żadne uwagi, w tym zgłoszone przez skarżącego, nie były jednak głosowane, albowiem projekt uchwały w sprawie zmiany Studium został odrzucony. Tym samym zarzut skarżącego naruszenia jego praw i wolności konstytucyjnych, Rada uznała za nieuzasadniony. Za bezzasadne organ uznał również pozostałe zarzuty skargi.

12 Na rozprawie sądowej w dniu 10 sierpnia 2010r. skarżący sprecyzował skargę, wyjaśniając, że nie skarży nieuwzględnienia jego wniosków zgłoszonych do projektu zmiany Studium, ale procedurę uchwalania studium oraz bezczynność Rady w przedmiocie rozpatrzenie skargi na bezczynność Burmistrza S. polegającą na tym, że nie udostępnił w całości akt procedury uchwalania studium. Dodatkowo skarżący wniósł o skontrolowanie w trybie art. 135 §2 p.p.s.a. uchwały odmawiającej uwzględnienia nowego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z uwagi na fakt, że część radnych wstrzymała się od głosu. Końcowo skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

14 Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne.

15 Na wstępie zauważyć należy, iż badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone jest sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, czy skargę wniósł uprawniony podmiot oraz czy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie.

16 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kognicji tych sądów określają przepisy art. 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a.

17 Szczegółowy zakres kognicji sądów administracyjnych określa natomiast art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, kontrola działalności administracji publicznej, którą sprawują sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

18 1) decyzje administracyjne;

19 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

20 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

21 4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

22 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

23 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

24 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

25 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.

26 Ponadto, sądy administracyjne, w myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie przez stronę skarżącą aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu.

27 Skarżący jako podstawę do sformułowania niniejszej skargi powołał art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g., chociaż w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa powołał się na art. 101 ust.1 tej ustawy.

28 Stosownie do przytoczonego art. 101a u.s.g., przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (ust.1). W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (ust.2).

29 Odpowiednie stosowanie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przesądza o tym, że prawo wniesienia skargi z art. 101 a tej ustawy będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone. A zatem, skargę z art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym może wnieść osoba, której z mocy prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu (tak: NSA w postanowieniu z dnia 5 marca 2010r., II OSK 1931/09). Innymi słowy osoba skarżąca musi wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy brakiem wskazanej uchwały, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Norma prawna, zawarta w art. 101 a u.s.g., będzie miała zastosowanie, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej (vide: postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 2009r., II OSK 1932/09).

30 Badanie skargi na podstawie wymienionego art. 101 a u.s.g. wymaga, zatem ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonaniu tych czynność, a naruszeniem interesu prawnego, czy uprawnienia skarżącego (por. M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. "ZCO", Warszawa – Zielona Góra 1997, s. 69 – 72).

31 W kontrolowanej sprawie skarżący zakwestionował czynności proceduralne poprzedzające przygotowanie projektu zmian w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S., domagając się powierzenia wykonania zmiany Studium innemu organowi samorządu gminnego i ustanowienia zarządu komisarycznego do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia zastępczego wprowadzającego zmianę Studium.

32 Analizując zakres zaskarżonych czynności na tle ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr. 80, poz.717 ze zm.), należy dojść do wniosku, że czynności poprzedzające procedurę uchwalenia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie mogą być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego, albowiem są to działania rady gminy nie podejmowane w formie odrębnego aktu (uchwały, zarządzenia). Jak wynika natomiast z omówionego wyżej art. 101 a u.s.g., skarga wywiedziona na tej podstawie będzie miała zastosowanie, tylko wówczas, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Skoro Rada Miejska w S. nie była zobowiązana do podejmowania uchwały w żądanym przez skarżącego zakresie, tym samym skarżącemu nie przysługuje w tym przedmiocie skarga do sądu administracyjnego.

33 Dodatkowo podkreślić należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje również skargi na ustalenia projektu studium. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego możliwe jest jedynie na uchwalone studium w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, z tym że skarżący musi wykazać, że uchwała taka - akt wewnętrzny - narusza jego interes prawny lub uprawnienie (wyrok NSA z 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 589/09 oraz dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1765/07 Lex nr 437511).

34 W przedmiotowej sprawie niedopuszczalna jest również sformułowana przez skarżącego na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2010r. skarga na bezczynność Rady Miejskiej w S. w przedmiocie nierozpatrzenia skargi na bezczynność Burmistrza S. Analizując powyższą skargę Sąd przyjął, iż skarżący zarzucił Radzie bezczynność polegającą na nierozpoznaniu jego skargi wniesionej w trybie postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 227 - 240 kpa.) na działalność (a właściwie bezczynność) Burmistrza S., który nie udostępnił w całości akt procedury uchwalania studium.

35 Dostrzegając powyższe wskazać należy, iż czynności podjęte przez Radę Miejską na skutek ww. skargi nie mogą stanowić przedmiotu skargi do sądu administracyjnego, nie należą bowiem do spraw wymienionych w art. 3 p.p.s.a.. Sąd administracyjny nie jest właściwy rzeczowo w takich sprawach, tj. nie ma kompetencji do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII kpa. To zaś oznacza, iż ewentualna bezczynność Rady Gminy w tym zakresie nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. Dla przykładu należy przywołać chociażby postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. (sygn. akt II OSK 241/09), w którym tenże sąd podkreślił, że "sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania skarg powszechnych, jakimi są skargi zawarte w dziale VIII k.p.a., a więc skargi związane z krytyką wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a.". Wynik postępowania przeprowadzonego przez organ w trybie działu VIII k.p.a. nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem ocena prawidłowości postępowania skargowego nie podlega kontroli sądowej (por. postanowienie NSA z dnia14 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 778/08 niepublikowane; postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., I SA 2668/00, LEX 54426; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt IV SAB/05 , LEX Nr 203689). Konsekwencją powołanych orzeczeń jest uznanie, iż w przypadku skierowania takiej skargi do sądu administracyjnego musi ona być odrzucona jako niedopuszczalna (tak: B. Adamiak, J. Borkowski. "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck 2004 r. wyd. 6, str. 816 i nst.).

36 Reasumując stwierdzić należy, że działania, jakich domaga się od Rady Miejskiej w S. skarżący, nie należą do czynności objętych kontrolą wojewódzkiego sądu administracyjnego, a skarga na bezczynność organu w tym zakresie jest niedopuszczalna.

37 Poza kognicją sądu administracyjnego leży również kontrola uchwały odmawiającej uwzględnienia nowego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jakie wystosował skarżący do Rady Miejskiej w S. Powoływany tym zakresie argument, że część radnych wstrzymała się od głosu nie ma żadnego uzasadnienia w przepisach istniejącego prawa dotyczących wykonywania mandatu radnego. Członkowie rady mogą bowiem nie tylko głosować "za" lub "przeciw" uchwale, ale też dysponują prawną możliwością wyrażenia swej woli przez "wstrzymanie się od głosu".

38 Z tych przyczyn skargę, jako niedopuszczalną Sąd odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono jak w sentencji.

39 Wobec odrzucenia skargi, skoro nie zachodzą przewidziane przepisem art. 200 p.p.s.a. podstawy do zwrotu poniesionych przez skarżącego kosztów, zastosowanie ma przepis art. 199 p.p.s.a., w myśl którego strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie, chyba iż przepis szczególny stanowi inaczej.