Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 1990 r., III AZP 10/90

uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 1990 r., III AZP 10/90

Tekst

TEZY

1 Grunty państwowe zajęte pod drogi publiczne nie podlegają przekazaniu dyrekcjom okręgowym dróg publicznych w zarząd na podstawie art. 4 i art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/.

Sentencja

2 Sąd Najwyższy z udziałem prokuratora w Ministerstwie Sprawiedliwości, J. Szewczyka, w sprawie ze skargi Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w W. na 16 decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Ostrołęce z dnia 27 lipca 1989 r. (...) w przedmiocie oddania skarżącej w zarząd gruntu państwowego i ustanowienia z tego tytułu opłat rocznych po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez skład pięciu sędziów Sądu Najwyższego postanowieniem z dnia 26 kwietnia 1990 r. III AZP 5/90:

3 Czy grunty państwowe zajęte pod drogi publiczne podlegają przekazaniu dyrekcjom okręgowym dróg publicznych w zarząd na podstawie art. 4 i 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/?

4 podjął następującą uchwałę:

Uzasadnienie

5 Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 1990 r. Sąd Najwyższy - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w składzie 5 sędziów postanowił przedstawić składowi 7 sędziów Sądu Najwyższego do rozstrzygnięcia przytoczone na wstępie zagadnienia prawne.

6 Powyższy problem powstał na tle następującego stanu faktycznego:

7 W lipcu 1989 r. Dyrektor Geodezji i Gospodarki Gruntami w O. wydał 16 ostatecznych decyzji, mocą których przekazał grunty państwowe pod drogami publicznymi znajdującymi się na terenie różnych gmin województwa (...) w zarząd Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w W., przyjmując za podstawę przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 ze zm./. Przyjął przy tym, że Dyrekcja ta sprawuje zarząd drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60/, a w tej sytuacji przekazanie jej owych gruntów w "zarząd" również na mocy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości rozumieć trzeba, jako oczywiste.

8 Dodać przy tym należy - co w sprawie dla stron jest również znaczące - że z ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości wynika, iż z przekazaniem w zarząd organowi administracji wyspecjalizowanej /a takim jest Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych/ gruntów położonych na terenach gmin łączy się bezpośrednio obowiązek ponoszenia niebagatelnych opłat za korzystanie z tych gruntów. Opłaty te mają zasilać budżet zainteresowanych gmin, obciążają natomiast rachunek Okręgowej Dyrekcji Dróg Publicznych.

9 Powyższe 16 ostatecznych decyzji zostało przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych zaskarżonych do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten na posiedzeniu w dniu 22 stycznia 1990 r. odroczył rozpoznanie sprawy i postanowił przekazać do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne /art. 391 par. 1 Kpc w związku z art. 211 Kpa/ o treści co do meritum prawie identycznej, jak to sformułowane przez skład 5 sędziów SN /patrz wyżej/, a które stało się też przedmiotem rozstrzygnięcia składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego.

10 Należy tu również wskazać, że sprawa została w pewnym zakresie wywołana chwiejną polityką interpretacyjną rządu w stosunku do powyższego problemu. Jeszcze w czerwcu 1989 r. Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów zlecił właściwym ministrom przygotowanie nowelizacji ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w kierunku zwolnienia administracji dróg z opłat za korzystanie z gruntów pod drogami krajowymi. Zdecydowana większość terenowych organów administracji nie domagała się opłat z tego tytułu. Dopiero pismo Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 4 sierpnia 1989 r. skierowane do organów administracji wojewódzkiej zaleciło pobieranie opłat z tytułu zarządzania gruntami państwowymi i uregulowanie tytułów prawnych dotyczących tego zarządzania.

11 Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

12 Zgodnie z ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 ze zm./ grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie tej ustawy /a więc w dniu 1 sierpnia 1985 r./ w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Następuje to, zgodnie z dyspozycją art. 87 ust. 2 tejże ustawy na podstawie decyzji terenowych organów administracji państwowej. Jednocześnie ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60/ przewiduje, że dyrekcje okręgowe dróg publicznych sprawują zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne. Na tej podstawie można przyjąć wprost, że przekazywanie w drodze decyzji administracyjnej gruntów lokalnych "w zarząd" okręgowym dyrekcjom dróg publicznych jest zbędne i niecelowe, skoro wcześniej już uzyskały one prawo do pełnienia tego zarządu mocą ustawy o drogach publicznych, i to - jak wynika z tej ostatniej ustawy - bez potrzeby ponoszenia żadnych opłat z tego tytułu. W podobnym też kierunku zmierza pogląd przyjęty w wyroku NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie /SA/Kr 903/88/ z dnia 3 listopada 1988 r. Wyrażono tam zapatrywanie, że uprawnienia jednostek zarządów dróg wynikające z przepisów ustawy o drogach publicznych ograniczają się do zarządzania drogami bez żadnych uprawnień do korzystania z nieruchomości, zaś zarządzanie to ma charakter powierniczy, gdyż jednostki te zarządzają drogami w imieniu terenowych organów administracji państwowej, jako ich jednostki pomocnicze /dopuszcza to art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych/.

13 Pogląd ten zasługuje na uwzględnienie także z innych względów. Zgodnie z ustawą o gospodarce gruntami (...) grunty państwowe znajdujące się w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Jednostkom zaś, które w dniu wejścia w życie tej ustawy nie legitymują się żadnym tytułem prawnym do posiadania gruntów państwowych, grunty te mają zostać przekazane na podstawie decyzji terenowych organów administracji.

14 Słusznie jednak w tym wypadku SN w składzie 5 sędziów uznaje, że "jest co najmniej wątpliwe", by zarządy dróg publicznych znajdowały się w sytuacji użytkownika lub posiadacza tych państwowych gruntów. Sens obu wspomnianych instytucji leży w okoliczności, że zarówno posiadacz, jak i użytkownik nieruchomości czerpie /lub co najmniej jest w stanie czerpać/ ze stanu posiadania lub użytkowania realne, wymierne korzyści majątkowe. Zarządy dróg publicznych żadnych tego rodzaju korzyści dzisiaj nie czerpią ani nawet do nich nie pretendują. Ich zadania i uprawnienia przedstawiają się inaczej: przewidziany w przepisach prawa "zarząd" sprowadza się do administrowania drogami publicznymi, utrzymywania ich w bezpiecznym stanie, zapewnieniu możliwości korzystania z nich przez wszystkich obecnych i przyszłych użytkowników bez wyjątku, za co ponoszą one przewidzianą prawem odpowiedzialność /łącznie z odpowiedzialnością majątkową w razie niedopełnienia wiążących się z tym obowiązków/. Trudno zatem jest identyfikować wprost ich uprawnienia z posiadaniem lub użytkowaniem w tym sensie, w jakim instytucje te ustanowione są przez prawo rzeczowe.

15 Można też przyjąć pogląd, że "zarząd" sprawowany przez dyrekcję dróg publicznych nie odbywał się w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości bez jakiejkolwiek legitymacji i tytułu prawnego, skoro wcześniej, w myśl wyraźnego przepisu art. 4 ustawy o drogach publicznych, uzyskały one bez wątpienia taki tytuł do sprawowania zarządu zajętymi pod te drogi gruntami państwowymi. Zgodnie bowiem z ustawą o gospodarce gruntami (...) przekazanie gruntów państwowych w zarząd w drodze decyzji administracyjnej ma miejsce tylko wobec tych "posiadaczy" gruntów państwowych, którzy w dniu wejścia w życie ustawy nie legitymują się "dokumentami" o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej. Możliwa zatem jest interpretacja, zgodnie z którą przekazanie gruntów w drodze decyzji dotyczyć ma tylko tych posiadaczy, którzy zajmują grunty państwowe bez jakiegokolwiek tytułu, stwierdzonego "dokumentami". To, czy ustawa o drogach publicznych może być uznana za taki generalny tytuł, może być przedmiotem teoretycznych dyskusji. Stanowisko takie jednak - jak należy przyjąć - odpowiada intencjom ustawodawcy.

16 Również zmiana stanu prawnego wynikająca z wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ oraz ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/ nie wydaje się sama przez się przesądzać o tym, by tytuł, na mocy którego okręgowe dyrekcje dróg publicznych zarządzają gruntami, na jakich one biegną, miał ulec zasadniczej zmianie co do swej treści i charakteru. Wprawdzie zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ostatniej ustawy mienie państwowe "należące" do rad narodowych i terenowych organizacji administracji państwowej stopnia podstawowego stało się w dniu wejścia w życie ustawy, a więc z dniem 27 maja 1990 r. mieniem właściwych gmin, jednakże jednocześnie art. 11 ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy stwierdza bez żadnej wątpliwości, że składniki mienia ogólnonarodowego /państwowego/, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Drogi publiczne /szczególnie o znaczeniu międzynarodowym i ogólnopolskim/ służą niewątpliwie wykonywaniu zadań publicznych, a okręgowe dyrekcje tych dróg należą do administracji rządowej /bowiem na pewno nie są organami samorządowymi/. A jeśli tak, to w konsekwencji grunty leżące pod drogami publicznymi o znaczeniu ogólnopolskim w świetle tak wyrażonej intencji ustawodawcy nie podlegałyby komunalizacji.

17 W tej sytuacji uzasadnione jest przyjęcie, że okręgowe dyrekcje dróg publicznych sprawują zarząd /administrację/ gruntami zajętymi pod drogi publiczne przede wszystkim na podstawie ogólnej legitymacji przewidzianej ustawą o drogach publicznych, co wyłącza w stosunku do nich stosowanie "przekazania w zarząd" tych gruntów w sposób przewidziany art. 4 i 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

18 Biorąc pod uwagę wszystkie wymienione okoliczności Sąd Najwyższy przedstawione mu zagadnienie prawne rozstrzygnął jak w sentencji.