Wyrok z dnia 26 września 2002 r., IV SA 2817/00

wyrok z dnia 26 września 2002 r., IV SA 2817/00

Tekst

TEZY

1 Brak jest uzasadnienia do odmiennego traktowania budowy bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią i budowy, która ma być realizowana w pewnej odległości od granicy działki /3 m, 4 m, 1,5 m/. We wszystkich tych rozwiązaniach prawnych chodzi bowiem o ograniczenie praw właścicielskich inwestora nie ze względów czysto technicznych /techniczno-budowlanych/, lecz z uwagi na interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości. Zarówno budowa bezpośrednio w granicy, jak też w określonej przepisem par. 12 ust. 4 ww. rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./, odległości muszą być traktowane na tych samych zasadach.

Sentencja

2 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Lidii P. na decyzję Wojewody M. z dnia 16 listopada 2000 r. (...) w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego - uchyla zaskarżoną decyzję, (...).

Uzasadnienie

3 Zaskarżoną decyzją, po wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, orzeczono w trybie art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa o odmowie uwzględnienia wniosku inwestora. W motywach takiego rozstrzygnięcia podano, iż przedmiotowy obiekt budowlany został zbliżony do granicy z działką sąsiednią na odległość mniejszą od 3 m. Faktyczna odległość wynosi bowiem 2.64 cm. W skardze na powyższą decyzję zarzuca się, iż decyzja ta została podjęta z pominięciem interesu strony skarżącej jako inwestora.

4 Odpowiadając na skargę organ, który wydał zaskarżoną decyzję, wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

5 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6 Skarga jest uzasadniona.

7 Stosownie do treści art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej po ustaleniu, iż zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego przewidziana w art. 145 par. 1 Kpa, /ta zaś okoliczność nie jest sporna w sprawie/ oraz po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, w razie uznania, że kwestionowane we wznowionym postępowaniu orzeczenie administracyjne było nieprawidłowe, uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

8 Zaskarżona decyzja w niniejszej sprawie odpowiada wymogom z art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa. Problem natomiast sprowadza się do tego, czy zasadnie organ orzekający uznał dotychczasową decyzję za nieprawidłową i w związku z tym podlegającą uchyleniu.

9 Zasadniczym motywem stwierdzenia nieprawidłowości /wadliwości materialnej/ decyzji budowlanej podanym przez organ orzekający, jest ustalenie w toku wznowionego postępowania, iż obiekt został usytuowany w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki sąsiedniej. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie powołano się na przepis par. 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./, jednakże pomimo to należy wnosić, że organ miał na myśli właśnie niezgodność zlokalizowania obiektu właśnie z tym przepisem.

10 Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem.

11 Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego zobligowany jest więc do oceny, czy ma w sprawie zastosowanie przepis par. 12 ust. 4 pkt 2 cyt. rozporządzenia.

12 Przepis par. 12 ust. 4 określa wymóg zachowania odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami. W związku z tym, iż istotą tego przepis jest nie tyle kwestia techniczna taka jak np. odległość od sąsiednich obiektów, urządzeń itp., lecz od granicy działki, a więc w rzeczywistości od sąsiednich nieruchomości, Naczelny Sąd Administracyjny powziął zasadnicze wątpliwości co do tego, czy można uznać, iż jest to przepis wykonawczy, realizujący upoważnienie określone w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/.

13 Przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego upoważnił właściwy naczelny organ administracji państwowej do określenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń. Pojawia się więc pytanie, czy określenie odległości obiektu budowlanego od granicy działki sąsiedniej /a więc w istocie od granicy nieruchomości należącej nie do inwestora, ale do osoby trzeciej/, jest tą materią należącą do warunków technicznych /techniczno-budowlanych/, do której odnosi się powyższe upoważnienie ustawowe, czy też faktycznie jest to materia z zakresu własnościowych stosunków sąsiedzkich, należąca do dziedziny prawa cywilnego, nie zaś prawa administracyjnego oraz ogranicza prawa właścicielskie w sposób dość formalny i sztywny /ograniczenie praw właściciela w kwestii zachowania odległości od granicy z nieruchomością sąsiada, nawet jeśli ten wyrazi zgodę na odstępstwo w tym zakresie/.

14 Wypada zauważyć, iż kwestią budowy przy granicy nieruchomości inwestora, a tym samym również przy granicy nieruchomości należącej do sąsiada, zajął się już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 marca 2001 r. P 11/00.

15 Trybunał Konstytucyjny orzekł tym wyrokiem o niezgodności z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/ przepisu par. 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140 ze zm./ - w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej.

16 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przepis par. 12 ust. 6 warunków technicznych w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela sąsiedniej działki na budowę przy granicy dotyczy materii, która nie może być regulowana w aktach normatywnych rangi podustawowej, bowiem treść przepisu należy do tzw. materii ustawowej. Każde wkroczenie w tę materię przez organ władzy wykonawczej w akcie podstawowym prowadzi do niedopuszczalnego naruszenia hierarchii źródeł prawa.

17 Kolejną kwestią, którą zajął się Trybunał Konstytucyjny, było dokonanie oceny upoważnienia ustawowego zawartego w art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego, zawierającego delegację dla właściwego ministra do wydania przepisów techniczno-budowlanych z uwzględnieniem, że ustawa wyraźnie określa, jakie przepisy prawne można uznać za techniczno-budowlane. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nawet przy rozszerzającej interpretacji tegoż przepisu nie sposób doszukać się w jego treści upoważnienia do interwencji w sferę prawa własności.

18 Własność, tak jak i inne prawa i wolności jednostki, nie jest prawem absolutnym i może podlegać ograniczeniom, z tym, że ograniczenia własności są dopuszczalne z zachowaniem warunków przewidzianych w art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zasadnicze znaczenie ma to, że jedyną dopuszczalną formą wprowadzenia ograniczeń jest forma ustawowa. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie a ponadto tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw /art. 31 ust. 3 Konstytucji RP/. W art. 64 ust. 3 stwierdza się dalej, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, co potwierdza i umacnia zarazem zasadę wyrażoną w art. 31 ust. 3.

19 W konsekwencji w omawianym wyroku z całą stanowczością Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż cala sfera ograniczeń prawa własności należy do tzw. materii ustawowej, w związku z czym ustawodawca nie może delegować władzy prawodawczej w tym zakresie na inne organy.

20 Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż w żadnym z przepisów Prawa budowlanego nie sformułowano normy prawnej dotyczącej zabudowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej oraz przewidującej obowiązek uzyskania zgody na taką budowę właściciela sąsiedniej nieruchomości. Wszelkie ograniczenia prawa własności, w tym wiążące się z budową przy granicy z nieruchomością stanowiącą własność osoby trzeciej, jak i warunek uzyskania zgody takiej osoby, stanowią jednak materię ustawową. Wprowadzenie takiego ograniczenia, bez jakiegokolwiek oparcia w materialnoprawnym unormowaniu ustawowym Trybunał Konstytucyjny uznał więc za naruszające nakaz ustawowego unormowania ograniczeń praw i wolności, a w szczególności prawa własności. Przepis par. 12 ust. 6 rozporządzenia, mimo że został wydany z powołaniem się na przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego nie spełnia wymagań określonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP dla aktów wykonawczych.

21 Sprawą budowy na granicy między sąsiednimi działkami /nieruchomościami/, zajmował się także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 marca 2000 r. P 10/99. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przepis par. 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140 ze zm./ przewidujący, iż ogrodzenie powinno być ażurowe co najmniej powyżej 0,6 m od poziomu terenu, chyba że konieczność budowy ogrodzenia innego wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo wymagań ochrony akustycznej lub warunków użytkowania działki, w zakresie, w jakim dotyczy ogrodzeń między sąsiednimi działkami, dla których budowy nie jest wymagane pozwolenie ani zgłoszenie - jest niezgodny z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ przez to, że regulując materię zastrzeżoną dla ustawy wykracza poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia.

22 Trybunał Konstytucyjny zauważył, że jak już wielokrotnie w orzecznictwie swym się wypowiadał, na tle nowej Konstytucji rozporządzenie musi odpowiadać szeregu warunkom. Musi nie tylko czynić zadość wymaganiom formalnym ustanowionym w art. 92 Konstytucji, ale także - w płaszczyźnie materialnej - nie może zawierać unormowań, które stanowią materię ustawową. Materię taką stanowią m.in. unormowania dotyczące sfery praw i wolności jednostki, a w szczególności - ustanawiające ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw /art. 31 ust. 3 Konstytucji/.

23 Rozporządzenie wydawane na podstawie ustawy musi zachować charakter aktu wykonawczego. Rolą rozporządzenia jest konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnianie. Regulacje materialnoprawne, a do takich należy przepis par. 42 ust. 1 cyt. rozporządzenia, które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, wychodzą poza granice upoważnienia, co przesądza o niezgodności rozporządzenia z ustawą. Jeżeli okaże się, że przepisy rozporządzenia normują materię ustawową, to z natury rzeczy musi oznaczać, że wykroczyły one poza granice upoważnienia, bowiem ustawa nie może upoważniać do normowania takich materii w rozporządzeniu. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego należy przyjąć, że upoważnienie udzielone w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. do wydania rozporządzenia wykonawczego nie obejmuje przyzwolenia na unormowanie w rozporządzeniu spraw stanowiących obecnie materię ustawową. Jeżeli więc w rozporządzeniu sprawy takie zostały uregulowane, to nie było po temu podstawy w art. 7 ust. 1 pkt 2, czyli zachodzi sprzeczność rozporządzenia z ustawą. Poza wymaganiami wynikającymi z ustawy - właściciel może więc swobodnie decydować w kwestii budowanego ogrodzenia. Ustawodawca może, o ile znajdzie po temu uzasadnienie - ustanowić ograniczenie swobody właściciela przy budowie ogrodzenia. Jest to jednak materia ustawowa i skoro ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie takich ograniczeń, nie mogą one być wprowadzane w rozporządzeniu.

24 Opowiadając się w pełni za wyrażonymi w cytowanych wyrokach Trybunału Konstytucyjnego poglądami należy stwierdzić, iż mają one znaczenie także w rozpoznawanej obecnie przez Naczelny Administracyjny sprawie.

25 Stanowisko organu wydającego zaskarżoną decyzję wynika z przyjęcia, iż inwestor jest związany wymogiem zachowania odległości przedmiotowego budynku od granicy nieruchomości stanowiącej własność osoby trzeciej /sąsiada/. Jednakże zawarty w omawianym rozporządzeniu przepis określający odległości od granicy działki nie ma w istocie charakteru techniczno-budowlanego lecz odnosi się do stosunków między sąsiadami. Problematyka ta ma natomiast charakter cywilnoprawny, gdyż wiążące się z ograniczeniem w korzystaniu z własności nieruchomości. Przepis par. 12 ust. 4 nie może więc być traktowany jako wykonanie upoważnienia ustawowego do określenia "warunków technicznych", lecz w rzeczywistości wkracza w materię dotyczącą korzystania z praw właścicielskich do nieruchomości, należącą do dziedziny stanowiącej "prawo sąsiedzkie", która została konstytucyjnie zastrzeżona do uregulowania ustawowego.

26 Należy zauważyć, iż brak jest uzasadnienia do odmiennego traktowania budowy bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią i budowy, która ma być realizowana w pewnej odległości od granicy działki /3 m, 4 m, 1,5 m/. We wszystkich tych rozwiązaniach prawnych chodzi bowiem o ograniczenie praw właścicielskich inwestora nie ze względów czysto technicznych /techniczno-budowlanych/, lecz z uwagi na interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości. Zarówno budowa bezpośrednio granicy, jak też w określonej przepisem par. 12 ust. 4 ww. rozporządzenia odległości muszą być traktowane na tych samych zasadach, to jest należy przyjąć, że w razie uznania przez normodawcę potrzeby ustalenia w tym zakresie określonych ograniczeń, stosowny przepis powinien być zamieszczony w samej ustawie, a nie w akcie prawnym niższego rzędu /rozporządzeniu/.

27 Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, który w myśl art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, jest związany tylko ustawą, odmówił zastosowania przepisu par. 12 ust. 4 ww. rozporządzenia, jako wydanego niezgodnie z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Ma to ten skutek, iż nie może być w rozpatrywanej sprawie brany pod uwagę warunek zachowania wskazanej odległości od granicy działki. Organ administracji publicznej rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym /uchylona jest bowiem tylko decyzja wydana w II instancji/, powinien więc mając na uwadze art. 7 Kpa, wyrażający zasadę uwzględnienia słusznego interesu obywateli, przez których należy rozumieć wszystkie strony postępowania, dokonać oceny, czy kwestionowana w postępowaniu wznowień i owym decyzja nie narusza innych przepisów, a w szczególności art. 5 ustawy - Prawo budowlane.

28 Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ww. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 tej ustawy.