Wyrok z dnia 30 stycznia 2002 r., II SA 717/01

wyrok z dnia 30 stycznia 2002 r., II SA 717/01

Tekst

TEZY

1 Przed wejściem w życie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ przepis art. 61 ust. 2 Konstytucji RP mógł być samodzielną podstawą żądania udzielenia informacji o działalności organów gminy.

Sentencja

2 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Danuty K. na odmowę:

3 - udostępnienia oryginałów uchwał Rady Gminy N. z dnia 30 sierpnia 2000 r.,

4 - wydania kserokopii uchwał Rady Gminy N. z dnia 30 sierpnia 2000 r.,

5 - udostępnienia i wydania kserokopii protokołu posiedzenia Komisji Statutowej Rady Gminy N. z dnia 19 maja 2000 r.

6 1. zobowiązuje Gminę N. do udostępnienia skarżącej Danucie K. oryginałów uchwał Rady Gminy N. z dnia 30 sierpnia 2000 r. dotyczących zmiany Statutu Gminy i zmiany Regulaminu Organizacyjnego,

7 2. oddala skargę w odniesieniu do żądania określonego w punkcie 2 wyroku,

8 3. w pozostałym zakresie postępowanie umarza; (...).

Uzasadnienie

9 Stan prawny przedstawiał się następująco.

10 W dniu 15 grudnia 2000 r. Danuta K. złożyła w Naczelnym Sądzie Administracyjnym skargę na odmowę udostępnienia wglądu do przepisów gminnych. Powołała się w niej na art. 16 i art. 17 ustawy o NSA. Zażądała wydania jej kopii uchwały Rady Gminy N. z dnia 30 sierpnia 2000 r. w tym uchwały nr XXI/86/2000 w sprawie zmian w statucie Gminy N., uchwały w sprawie zmian w regulaminie organizacyjnym urzędu gminy dotyczącej likwidacji etatu radcy prawnego, pozostałych uchwał oraz protokołu posiedzenia Komisji Statutowej Rady Gminy N. z dnia 19 maja 2000 r.

11 Wniosła też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie.

12 W uzasadnieniu podała, iż w dniu 9 listopada 2000 r. chciała uzyskać wgląd do zbioru przepisów gminnych podjętych na sesji w dniu 30 sierpnia 2000 r.

13 W trakcie ich przeglądania Barbara M., przewodnicząca rady, odebrała je jej wskazując, iż nie ma prawa się z nimi zapoznać.

14 W dniu 9 listopada 2000 r. skierowała więc do rady gminy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 28 listopada 2000 r. wystąpiła do komisji statutowej o udostępnienie jej protokołu z posiedzenia komisji.

15 Skarżąca podniosła, iż w urzędzie gminy jest zatrudniona na etacie radcy prawnego i przedmiotowe uchwały dotyczą jej interesu prawnego. W trakcie posiedzenia komisji, o którego protokół występuje, podjęto zaś inicjatywę dotyczącą likwidacji tego etatu.

16 Likwidacja jest jej zdaniem fikcją. Ma ona na celu rozwiązanie z nią stosunku pracy ze względu na wydawanie opinii zgodnych z prawem, a nie z wolą zarządu i rządzącej grupy radnych. Podniosła też, że uchwały te są jej potrzebne dla ewentualnego wystąpienia do Sądu Pracy czy NSA o ich unieważnienie.

17 Jako podstawę prawną swego żądania podała art. 61 Konstytucji i art. 42 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

18 W odpowiedzi Rada Gminy N. wniosła o odrzucenie skargi. Wskazała, iż w dniu 9 listopada Danuta K. zwróciła się o udostępnienie jej do wglądu jednej z uchwał rady gminy. Były to oryginały. Zaczęła przeglądać wszystkie uchwały. Ponieważ zaszły ostatnio przypadki zaginięcia uchwał, poproszono ją do położonego obok pokoju. Skarżąca z tego nie skorzystała, w związku z czym przewodnicząca poprosiła ją o sprecyzowanie na piśmie, o którą uchwałę chodzi i w jakim celu chce ją wykorzystać.

19 Wówczas Danuta K. złożyła skargę do Wojewody i zwróciła się w tym dniu 9 listopada 2000 r. do rady i komisji o wydanie jej kserokopii uchwał i protokołu posiedzenia komisji. Sprawę powyższą rozpatrzyła rada gminy na sesji w dniu 12 grudnia 2000 r.

20 Skarga zaś została wniesiona do NSA zdaniem gminy 11 grudnia 2000 r.

21 Według strony przeciwnej skarga nie jest dopuszczalna. Na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2001 r. /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, urząd gminy prowadzi zbiór przepisów gminnych dostępnych do powszechnego wglądu. Nie czyni to w formie aktu administracyjnego ani czynności, o której mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, gdyż nie ma ona charakteru władczego i rozstrzygającego.

22 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że:

23 W przedmiotowej sprawie skarżąca ograniczyła skargę do umożliwienia jej dostępu do oryginałów dwóch uchwał podjętych przez radę gminy w dniu 30 sierpnia 2000 r., tj. do uchwały zmieniającej statut gminy i zmieniającej regulamin organizacyjny urzędu gminy, a także do wydania jej kserokopii tych uchwał. Wycofała natomiast skargę co do żądania dostępu do protokołu z posiedzenia komisji statutowej i wydania jej kserokopii tego protokołu.

24 Dlatego w tym zakresie, w którym nastąpiło wycofanie skargi, Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie przed Sądem na podstawie art. 46 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

25 Co do pozostałej części żądania Sąd stwierdził, iż podstawą skargi była odmowa organu dostępu do informacji publicznej.

26 Podstawę prawną tego dostępu stanowi w tym czasie art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zgodnie z ust. 2 prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

27 Co prawda, zgodnie z ust. 4 tego artykułu, tryb udzielania informacji określają ustawy. W tym czasie nie obowiązywała jednak jeszcze ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/. Tymczasem ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ przewidywała jedynie w art. 42 ust. 3 dostęp do przepisów gminnych w urzędzie gminy oraz w art. 61 jawność gospodarki finansowej gminy.

28 Skarżąca domagała się jednak dostępu do dokumentów i kserokopii w biurze rady gminy a nie w urzędzie. Powstało w związku z tym pytanie, czy mogła ona domagać się dostępu do oryginałów uchwał na podstawie art. 61 ust. 2 Konstytucji w zakresie przekraczającym możliwości przewidziane w ustawie o samorządzie gminnym, w sytuacji gdy nie wydano jeszcze ustawy o dostępie do informacji.

29 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż podstawą tego żądania mógł być sam art. 61 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 Konstytucji przepisy jej stosuje się bezpośrednio, chyba że stanowi ona inaczej. W literaturze jeszcze pod rządami poprzedniej Konstytucji wskazywano, iż taka możliwość dotyczy również tych jej przepisów, w których zakresie przewidziana jest regulacja ustawowa, a ustawa zwykła nie została jeszcze uchwalona /por. J. Trzciński, Funkcja prawna konstytucji socjalistycznej, AUW nr 398, Prawo LXIX, Wrocław 1988r. str. 108, P. Sarnecki Stosowanie konstytucji PRL w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Studia Prawnicze 1988 r. 1997 z. 3 str. 58/.

30 Wskazywano przy tym, iż bezpośrednie stosowanie przepisów konstytucyjnych, gdy nie wyszła jeszcze ustawa zwykła przewidziana w tych przepisach, jest możliwe wówczas, gdy nie stoi temu na przeszkodzie nieprecyzyjność konstytucyjnych sformułowań, która mogłaby być dowolnie interpretowana przez organy administracyjne /por. M. Zdyb, Prawny interes jednostki w sferze materialnego prawa administracyjnego. Studium teoretyczno-prawne, Lublin 1991 r. str. 158-159/.

31 Taka sytuacja dotyczyła m.in. art. 61 Konstytucji przed uchwaleniem ustawy o dostępie do informacji publicznej /por. A. Poskorz-Ryń, Prawo do informacji od podmiotów wykonujących administrację publiczną w polskim porządku prawnym, Samorząd Terytorialny 2000 nr 7-8 str. 92/. Należy podkreślić, iż z artykułu tego wyprowadzano prawo do dostępu do informacji również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2000 r. II SA 1077/00 - nie publ.

32 Ponieważ art. 61 ust. 2 Konstytucji nie przewiduje jednak prawa do uzyskania kserokopii uchwał, w tym zakresie skarga Danuty K. została oddalona na podstawie art. 27 ust. 1 powoływanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP.

33 Przedmiotem sporu stało się więc prawo dostępu do informacji polegające na prawie do dostępu do oryginałów uchwał. Mieści się ono w zakresie art. 61 ust. 2 Konstytucji. Jest to uprawnienie wynikające z mocy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny jest w tych sprawach właściwy z uwagi na treść art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA.

34 W sprawie niewątpliwe było, iż skarżąca w dniu 9 listopada 2000 r. zwróciła się o udostępnienie jej oryginałów uchwał. Nie budzi też zdaniem Sądu wątpliwości fakt, iż takiej informacji jej odmówiono. Wskazuje na to notatka urzędniczki Cz. Odebrano bowiem skarżącej akta i zażądano, o czym świadczy wypowiedź urzędniczki, zwrócenia się o te informację na piśmie ze wskazaniem uzasadnienia. Z akt nie wynika dowód, aby w jakimkolwiek innym dniu tego typu oryginały zostały Danucie K. udostępnione.

35 O odmowie udostępnienia świadczy zresztą zarówno wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak pismo do wojewody i wniesiona skarga.

36 Powyższemu nie przeczy notatka Mirosława R., który uczestniczył jedynie w części incydentu i potwierdził tylko jego fragment.

37 Mimo wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie udostępniono skarżącej informacji. Jej żądanie było bezskutecznie przedmiotem sesji w dniu 12 grudnia 2000 r. Skarga została zaś wniesiona 15 grudnia 2000 r., a więc w terminie 30 dni od dnia odmowy usunięcia naruszenia prawa.

38 Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż poprzez odmowę informacji naruszono art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, orzekł na podstawie art. 25 i art. 53 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP.

39 O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.