Wyrok z dnia 14 października 1997 r., II SA 193/97

wyrok z dnia 14 października 1997 r., II SA 193/97

Tekst

TEZY

1 Związek zawodowy nie może podejmować działalności gospodarczej służącej jako źródło dochodów dla jego członków.

Sentencja

2 oddala skargę.

Uzasadnienie

3 Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia 15 marca 1996 r., wydaną w trybie art. 127 par. 3 Kpa, utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia 4 stycznia 1996 r. odmawiającą Zarządowi Wojewódzkiemu NSZZ Policjantów w K. udzielenia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w przedmiocie usług ochrony mienia.

4 W uzasadnieniu podał m.in., że prowadzenie przez związek zawodowy policjantów tego rodzaju działalności gospodarczej jest niezgodne z przepisami prawa.

5 Świadczenie usług ochrony mienia przez członków związku zawodowego policjantów w obiektach Policji może powodować zagrożenie wykorzystywania autorytetu urzędu, informacji służbowych bądź środków publicznych dla celów pozasłużbowych albo w sposób sprzeczny z ich przeznaczeniem, co jest objęte ochroną wynikającą z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych. (...)

6 NSZZ Policjantów - Zarząd Wojewódzki w K. zaskarżył decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniósł, że stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych, według którego związek zawodowy policjantów nie ma prawa prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na świadczeniu usług w za kresie ochrony mienia, nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Zdaniem skarżącego nie ma żadnego przepisu prawa, który zabraniałby związkowi prowadzenia takiej działalności.

7 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8 Nie ulega kwestii, że związek zawodowy może prowadzić działalność gospodarczą. Świadczy o tym treść art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, który stanowi, że dochód z działalności gospodarczej prowadzonej przez związki zawodowe służy realizacji ich celów statutowych. Jest to jedyna i dość skąpa regulacja dotycząca tej sfery działalności związku. Brakuje wyraźnego określenia granic podejmowania przez związek przedsięwzięć gospodarczych. Wskazuje się natomiast cel tej działalności.

9 Polskie prawo afirmuje zasadę wolności podejmowania działalności gospodarczej. Oznacza ona możliwość podejmowania każdej działalności gospodarczej przez różne podmioty /art. 1 i 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej - Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./.

10 Istnieje jednak szereg ograniczeń w tym zakresie. Wynikają one m.in. ze statusu prawnego danego podmiotu, czy celów, do jakich został on powołany.

11 Istotą działania związku zawodowego jest reprezentowanie i obrona praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy /art. 1 ustawy związkowej/. Jako reprezentant i obrońca interesów ludzi pracy związek występuje wobec tych wszystkich, którzy są zobowiązani do podejmowania decyzji w tym zakresie. Według art. 6 ustawy związkowej związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy bytu i wypoczynku. Mogą to czynić angażując się na rzecz podnoszenia ekonomicznej efektywności gospodarowania, a więc wytwarzania środków, które służą zaspokajaniu potrzeb ludzi pracy oraz współdziałając w podejmowaniu decyzji o przeznaczeniu środków na te cele. W tym też znaczeniu związek zawodowy zajmuje się warunkami życia emerytów i rencistów /art. 26 pkt 5 ustawy związkowej/.

12 W szeroko normatywnie określonej podstawowej funkcji związku zawodowego nie mieści się prowadzenie działalności gospodarczej. Nie mieści się samodzielne pozyskiwanie środków materialnych w celu zaspokajania we własnym zakresie potrzeb bytowych członków. Z treści art. 24 ust. 1 ustawy związkowej wynika, że działalność gospodarcza nie jest celem związku, a środkiem służącym realizacji jego zdań, określonych w art. 1 ustawy. Stąd też dochód z tej działalności ma być przeznaczony na wykonywanie zadań statutowych związku, a nie dzielony pomiędzy członków.

13 Związek zawodowy nie może więc podejmować przedsięwzięć gospodarczych, które w zamiarze stanowią źródło dochodu dla członków - pracowników, emerytów lub rencistów. Zakaz podziału dochodu z działalności gospodarczej pomiędzy związkowców dotyczy każdego sposobu podziału. Można uczestniczyć w dochodzie wygospodarowanym przez związki pobierając wynagrodzenie za pracę w firmie związkowej. Można też korzystać z zapomóg pieniężnych od związku.

14 Prowadząc taką działalność związek nie może oczywiście wykorzystywać w tym celu środków zakładu pracy powołując się na przepis art. 33 ustawy związkowej, zobowiązujący pracodawcę do udostępniania związkowi pomieszczeń i urządzeń technicznych niezbędnych do wykonywania działalności związkowej.

15 Jeszcze dalej sięgają ograniczenia dotyczące działalności związkowej osób nie mających statusu pracowniczego - funkcjonariuszy służb paramilitarnych. Znajdują one prawne uzasadnienie w ustawie o związkach zawodowych. Art. 6 tej ustawy stanowi, że do praw związkowych funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Służby Więziennej oraz strażaków Państwowej Straży Pożarnej stosuje się odpowiednio przepisy niniejszej ustawy z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw. Mocą art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych /Dz.U. nr 30 poz. 181 ze zm./ wprowadzono zakaz uczestniczenia funkcjonariuszy Policji i ich związków zawodowych we wszelkiej działalności, w tym gospodarczej, która mogłaby prowadzić do wykorzystywania autorytetu urzędowego, informacji służbowych, bądź środków publicznych dla celów pozasłużbowych albo w sposób sprzeczny z ich przeznaczeniem. Trzeba dodać, że zakaz ten obowiązuje obecnie na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

16 Zdaniem sądu w składzie orzekającym, NSZZ Policjantów w K., prowadząc od 1 kwietnia 1992 r. bez koncesji działalność gospodarczą, polegającą na świadczeniu usług w zakresie ochrony mienia, naruszył ustawę o związkach zawodowych /art. 1 i art. 24 ust. 1/, ustawę o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych /art. 8 ust. 3/ i ustawę o działalności gospodarczej /art. 11 ust. 1 pkt 11/.

17 Z akt sprawy wynika, że skarżący prowadził działalność komercyjną w pomieszczeniach Policji i przy użyciu należących do niej środków technicznych. Dokumenty informują, że organy Policji w K. udostępniły związkowi zawodowemu nieodpłatnie urządzenia elektronicznego systemu alarmowego i brały udział w pozyskiwaniu kontrahentów zainteresowanych chronieniem /odpłatnie/ przez związek ich mienia za pomocą tych urządzeń. Związek świadczył też tego rodzaju usługi /nieodpłatnie/ na rzecz Policji. monitorując komisariaty Policji i inne obiekty policyjne.

18 W ramach prowadzonej działalności gospodarczej współuczestniczył w działaniach operacyjnych Policji.

19 Zdaniem sądu tego rodzaju wspólne związkowo-policyjne, komercyjno-publiczne przedsięwzięcia nie tylko prowadzą do wykorzystania autorytetu urzędowego Policji, ale ten autorytet istotnie podważają.

20 Sąd rozumie wynikającą z transformacji ustrojowej potrzebę prywatyzacji pewnych funkcji państwa. Widzi jednak konieczność przestrzegania przy tym prawa. Wyrazem takiej prywatyzacji funkcji publicznych w zakresie zapewnienia ochrony bezpieczeństwa osób i mienia jest ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia /Dz.U. nr 114 poz. 740/ wchodząca w życie pod koniec marca 1998 r. Akt ten nie zwalnia jednak Policji z jej ustawowych zadań określonych ustawą z dnia 6 czerwca 1990 r. o Policji. Poszerza jedynie możliwości podejmowania przez inne podmioty subsydiarnych działań ochronnych w zakresie bezpieczeństwa.

21 Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za nieuzasadnioną.