Wyrok z dnia 12 listopada 1998 r., III SA 5191/97

wyrok z dnia 12 listopada 1998 r., III SA 5191/97

Tekst

TEZY

1 Stwierdzenie nieważności uchwały budżetowej uzależnione jest od uprzedniego wyczerpania trybu przewidzianego w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./.

Sentencja

2 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu (...) sprawy ze skargi Zarządu Gminy J, na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z 18 września 1997 r. (...) w przedmiocie orzeczenia o nieważności uchwały (...) Zarządu Gminy J. z 27 sierpnia 1997 r. w sprawie zmiany uchwały budżetowej na 1997 rok - uchyla zaskarżoną uchwałę.

Uzasadnienie

3 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. uchwałą (...) z 18 września 1997 r. orzekło o nieważności w całości uchwały (...) Zarządu Gminy J. z 27 sierpnia 1997 r. w sprawie zmiany uchwały budżetowej na 1997 rok. Powołaną uchwałą Zarząd Gminy J., działając na podstawie par. 6 uchwały (...) Rady Gminy w J. z 21 lutego 1997 r., zwiększył wydatki budżetowe o kwotę 5500 zł, zmniejszając o tę kwotę rezerwę ogólną, z przeznaczeniem na remont dachu przedszkola. W powołanym par. 6 uchwały Rady Gminy zostało zawarte upoważnienie dla Zarządu Gminy do dysponowania rezerwą budżetową oraz dokonywania zmian w budżecie Gminy, z wyjątkiem przeniesień wydatków między działami - w aktach sprawy nie ma powołanej uchwały.

4 W uzasadnieniu uchwały Kolegium RIO podano, że rozdysponowanie rezerwy budżetowej na dotację dla jednostki gospodarki pozabudżetowej, tj. przedszkola, stanowiło przekroczenie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Ponadto podano, że do wyłącznej właściwości Rady Gminy należy ustalenie m.in. dotacji zgodnie z art. 16 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./ w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz że Zarząd może dysponować rezerwą tylko w szczególnych okolicznościach, np. w stanie wyższej konieczności. Powołano się także na pismo, które Kolegium RIO miało skierować do wszystkich gmin, a które dotyczyło stosowania art. 16 ust. 4 pkt 2 i art. 47 prawa budżetowego - pisma tego nie ma w aktach sprawy. Zgodnie z zawartym w uchwale Kolegium RIO pouczeniem, zarząd Gminy J. wezwał Kolegium, w piśmie z 14 października 1997 r., do uchylenia uchwały (...) z 18 września 1997 r., podnosząc, że ograniczenie w zakresie zmian w budżecie, o którym mowa w art. 47 ust. 1 prawa budżetowego, do których dokonywania rada gminy może upoważnić zarząd /upoważnienie nie może dotyczyć przeniesień wydatków między działami/, nie dotyczą przeniesień wydatków z rezerw budżetowych, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 prawa budżetowego, jeżeli rada gminy upoważni zarząd do dysponowania tymi rezerwami. Nadmieniono także, że o konieczności rozszerzenia zakresu prac remontowych w przedszkolu dowiedziano się po ich rozpoczęciu. Kolegium RIO uchwałą z 16 października 1997 r. (...) podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uchwale (...) z 18 września 1997 r., ponawiając, w rozszerzonej formie, argumentację zawartą w uchwale (...). W szczególności wyrażono pogląd, iż z art. 16 ust. 4 pkt 2 prawa budżetowego w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie terytorialnym wynika wyłączna kompetencja rady gminy do ustalania zakresu i zasad przyznawania dotacji z budżetu gminy dla jednostek gospodarki pozabudżetowej, przy czym zakres dotacji oznacza jej wysokość, która powinna być zaplanowana w budżecie, zaś zasady - to tytuły, terminy i sposoby ich przekazywania. W konkluzji wyrażono pogląd, że z art. 16 ust. 4 pkt 2 prawa budżetowego wynika wyłączna właściwość rady gminy do stanowienia dotacji, w tym z rezerwy. Natomiast zarząd może dysponować rezerwą w określonej sytuacji, którą może być np. stan wyższej konieczności i natychmiastowości, podyktowany np. zdarzeniami losowymi. Skargę na uchwałę Kolegium RIO z 18 września 1997 r. (...) wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Gminy J. - w aktach sprawy nie ma jednak uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym-wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu ponowiono argumentację zawartą we wniosku z 14 października 1997 r. W szczególności wyrażono pogląd, że ograniczenia z art. 47 prawa budżetowego nie mają zastosowania do przeniesień wydatków z rezerw budżetowych, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 prawa budżetowego, jeżeli rada gminy upoważnia zarząd do dysponowania tymi rezerwami, z tym że przekazanie dotacji z rezerwy ogólnej powinno być zgodne z zasadami ustalonymi przez radę gminy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, z przyczyn podanych w uchwale (...) z 16 października 1997 r. Na rozprawie z 22 kwietnia 1998 r. pełnomocnik RIO w O., na pytanie Sądu wyjaśnił, że Kolegium Izby uchwały podjętej w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie poprzedziło uchwałą wskazującą nieprawidłowości oraz termin i sposób ich usunięcia /art. 12 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych/. W związku z istotnymi brakami w aktach sprawy - nie było w nich m.in. uchwały Rady Gminy J. w przedmiocie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały RIO z 18 września 1997 r. -rozprawa z 22 kwietnia 1998 r. została odroczona, przy jednoczesnym zobowiązaniu stron do nadesłania brakujących dokumentów. Strony dokumenty te nadesłały.

5 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6 Stwierdzenie nieważności uchwały budżetowej uzależnione jest od uprzedniego wyczerpania trybu przewidzianego w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./. Powołany przepis stanowi, że regionalna izba obrachunkowa, w wyniku postępowania przeprowadzonego w sprawie uznania uchwały budżetowej lub jej części za nieważną: 1/ wskazuje radzie gminy nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia, 2/ nakazuje w wyznaczonym terminie wprowadzenie do uchwały budżetowej wydatków niezbędnych w zakresie obligatoryjnych zadań własnych i zleconych gminom.

7 Dopiero wówczas, gdy właściwy organ nie wprowadzi tych zmian, izba orzeka o nieważności uchwały budżetowej całości lub części. Tak więc powołany art. 12 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych uzupełnił regulację zawartą w art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym o nowy element, w postaci postępowania zmierzającego do dokonania samokorekty kwestionowanego aktu. Sięgnięcie więc po środek nadzoru jest sprzężone z uprzednim skierowaniem do właściwego organu stosownych wskazań lub nakazów. W tych warunkach, jak podkreśla się w doktrynie, podjęcie przez kolegium regionalnej izby obrachunkowej uchwały zawierającej takie wskazania lub nakazy oraz ewentualnie orzeczenie o nieważności zakwestionowanego aktu należy traktować jako instytucjonalną całość, tj. środek nadzoru uruchamiany w dwóch etapach.

8 W rozpoznawanej sprawie zabrakło pierwszego etapu postępowania nadzorczego określonego w art. 12 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W tej sytuacji, uchwałę z 28 września 1997 r. należało uznać za przedwczesną i, stosownie do art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/, orzec jak w sentencji.