Uchwała z dnia 6 maja 1996 r., FPK 4/96

uchwała z dnia 6 maja 1996 r., FPK 4/96

Tekst

TEZY

1 Garaże oddane członkom spółdzielni mieszkaniowej na zasadzie spółdzielczego prawa do lokalu użytkowego oraz grunty pod nimi nie są związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./.

Sentencja

2 Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem W. Grudzieckiego, prokuratora Prokuratury Apelacyjnej delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości, w sprawie z odwołania (...) Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w O. od decyzji Prezydenta Miasta O. nr WBF Wp 3151/ 2/52/95 z dnia 23 listopada 1995 r. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości, po rozpoznaniu w dniu 6 maja 1996 r. na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/, o następującym brzmieniu:

3 Czy garaże oddane w używanie na zasadzie spółdzielczego prawa do garażu członkom spółdzielni mieszkaniowej są budynkami związanymi z prowadzoną działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ oraz czy grunty zabudowane tymi obiektami służą prowadzonej działalności gospodarczej?

4 podjął następującą uchwałę:

Uzasadnienie

5 Prezydent Miasta O. decyzją z dnia 23 listopada 1995 r. wymierzył (...) Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w O. podatek od nieruchomości stanowiącej grunt zabudowany garażami oddanymi członkom spółdzielni na zasadzie spółdzielczego prawa do garaży, stosując stawki przewidziane w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31/ dla nieruchomości związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. W uzasadnieniu decyzji powołał się na treść pisma Ministerstwa Finansów z dnia 19 sierpnia 1994 r., w którym wyjaśniono, że spółdzielnie mieszkaniowe są podmiotami gospodarczymi i prowadzą działalność gospodarczą, o czym świadczy użyty w art. 208 par. 5 ustawy - Prawo spółdzielcze zwrot "działalność gospodarcza". Okoliczność, że działają bez zamiaru osiągnięcia zysku, jest w tym przypadku nieistotna, albowiem przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie wyróżniają podmiotów prowadzących działalność gospodarczą bez zamiaru osiągnięcia zysku, w związku z czym osiąganie bądź nieosiąganie zysku nie może być brane pod uwagę przy stosowaniu przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.

6 Konsekwencją tego poglądu Ministerstwa Finansów było stwierdzenie, że poza domami mieszkalnymi i zajętym przez nie gruntem wszelkie pozostałe budynki i grunty spółdzielni mieszkaniowych są nieruchomościami "związanymi z prowadzeniem działalności gospodarczej", co Prezydent Miasta O. przytoczył w uzasadnieniu decyzji.

7 Rozpatrując odwołanie od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostrzegło rozbieżności w orzecznictwie administracyjnym i sądowym, dotyczące wykładni wyrażenia ustawowego "związane z prowadzeniem działalności gospodarczej", wobec czego pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego sformułował przytoczone na wstępie pytanie prawne.

8 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9 Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./, podobnie jak poprzedzająca ją ustawa z dnia 14 marca 1985 r. /Dz.U. nr 12 poz. 50 ze zm./, nie zawiera definicji pojęcia "działalność gospodarcza". Definicji takiej nie zawiera również ustawa z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze /Dz.U. 1995 nr 54 poz. 288/; przepisy jej działu IV w części I tytule II, odnoszące się do spółdzielni mieszkaniowych, nie zawierają terminu "działalność gospodarcza", gdyż art. 208 par. 5 został skreślony przez ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze /Dz.U. nr 90 poz. 419/ i pominięty w jednolitym tekście ustawy.

10 Jedyna ustawowa definicja pojęcia "działalność gospodarcza" jest zamieszczona w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu "Działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy jest działalność wytwórcza, budowlana, handlowa i usługowa prowadzona w celach zarobkowych i na własny rachunek podmiotu prowadzącego taką działalność".

11 Zwrot "w rozumieniu ustawy" nie może być rozumiany jako ograniczający stosowanie przytoczonej definicji tylko do przepisów tej ustawy, skoro jej celem było uporządkowanie pojęć i zasad rządzących prowadzeniem działalności gospodarczej i dostosowanie prawa do nowych warunków ekonomicznych, związanych z wprowadzaniem reguł gospodarki rynkowej. Ogólny charakter regulacji prawnych podkreśla art. 1 ustawy w brzmieniu: "Podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej jest wolne i dozwolone każdemu na równych prawach z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa". Zwrot "w rozumieniu ustawy" zatem odnosi się do wszelkiej działalności gospodarczej zdefiniowanej w art. 2 ust. 1 ustawy i podejmowanej na zasadzie art. 1 ustawy. Podobne stanowisko zajmują R. Taradejna i I. Maj w Komentarzu do ustawy o działalności gospodarczej /Warszawa 1990, str. 17-18/, twierdząc, że definicja działalności gospodarczej, zawarta w art. 2 ust. 1 ustawy, "powinna przesądzać o sposobie rozumienia tego pojęcia w całym porządku prawnym".

12 Orzecznictwo Sądu Najwyższego nie jest w tym przedmiocie jednolite. W uchwale z dnia 6 grudnia 1991 r. III CZP 117/91 Sąd Najwyższy, analizując pojęcie "działalność gospodarcza", powołuje się na "prawo zastane", na którego tle ukształtowało się ogólne rozumienie działalności gospodarczej, charakteryzujące się racjonalnym działaniem, zmierzającym do uzyskania korzyści z przedmiotu działalności. Tak szeroko rozumiana działalność gospodarcza została przyjęta do określenia zakresu kognicji sądów gospodarczych i doprowadziła do zaliczenia spółdzielni mieszkaniowych do podmiotów gospodarczych w rozumieniu art. 4792 par. 1 Kpc.

13 W kolejnej uchwale z dnia 18 grudnia 1992 r. III AZP 25/92 /OSNCP 1993 nr 5 poz. 68/ Sąd Najwyższy zajął odmienne stanowisko, stwierdzając, że pojęcie działalności gospodarczej powinno być rozumiane w taki sposób, jak jest zdefiniowane w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./. Zdaniem Sądu Najwyższego, brak jest jakichkolwiek przesłanek dla odmiennego rozumienia tego pojęcia na gruncie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

14 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważał pogląd prezentowany w wyroku z dnia 26 listopada 1991 r. SA/Wr 1140/90 /Wokanda 1992 nr 4 i Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1993 nr 2 poz. 36/, według którego przez działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych należy rozumieć działalność, o jakiej mowa w ustawie z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej.

15 Udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne wymaga rozważenia, czy spółdzielnie mieszkaniowe są podmiotami gospodarczymi prowadzącymi działalność gospodarczą w celach zarobkowych i na własny rachunek.

16 Status prawny spółdzielni mieszkaniowych określa znowelizowana ustawa z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze /Dz.U. 1995 nr 54 poz. 288/. W myśl art. 1 i 2 tej ustawy spółdzielnia jest dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób, o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu udziałowym, które w interesie swoich członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą na podstawie ustawy oraz zarejestrowanego statutu. Majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków /art. 3 ustawy/.

17 Szczegółowe przepisy dotyczące wyłącznie spółdzielni mieszkaniowych, zawarte w dziale IV części I tytułu II ustawy, stanowią, że przedmiotem działalności spółdzielni mieszkaniowych jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i gospodarczych członków i ich rodzin przez przydzielanie lokali mieszkalnych i użytkowych /art. 204 par. 1 i art. 238-239/, w tym garaży, stanowiących sui generis lokale użytkowe.

18 W myśl art. 208 par. 1 ustawy członkowie spółdzielni uczestniczą w kosztach budowy i eksploatacji oraz utrzymania nieruchomości, a także partycypują w zobowiązaniach spółdzielni z innych tytułów; treść par. 3 i 4 tego artykułu wyłącza możliwość osiągania zysku z działalności spółdzielni, skoro ewentualne różnice między kosztami i dochodami zwiększają odpowiednio koszty lub dochody gospodarki zasobami mieszkaniowymi w roku następnym, a zatem spółdzielnia mieszkaniowa nie może uchwalać takich obciążeń finansowych swych członków, które prowadziłyby do gromadzenia zasobów finansowych, nie uzasadnionych bieżącymi wydatkami. Spółdzielnia prowadzi działalność inwestycyjną, która znajduje ekonomiczne odbicie w majątku poszczególnych jej członków w postaci wkładów i udziałów. W zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, gospodarczych i kulturalnych swych członków /art. 204 par. 1 i 2 ustawy/ spółdzielnie mieszkaniowe obowiązane są do stosowania zasady finansowo bezwynikowej gospodarki zasobami majątkowymi swych członków.

19 Podsumowując, spółdzielnie mieszkaniowe gospodarują funduszami swych członków w celach niezarobkowych i w zakresie dotyczącym zaspokajania potrzeb mieszkaniowych ich członków nie można im przypisywać prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o działalności gospodarczej. Nie oznacza to jednak, że spółdzielnie mieszkaniowe nie mogą prowadzić innej, ujętej w statucie działalności w celach zarobkowych.

20 W myśl art. 1 ustawy o działalności gospodarczej podejmowanie tego rodzaju działalności jest wolne i dozwolone każdemu. Prawo spółdzielcze nie zawiera zakazu prowadzenia przez spółdzielnie mieszkaniowe działalności gospodarczej, wręcz przeciwnie, w art. 204 par. 5 stanowi, że statut spółdzielni może przewidywać wynajmowanie lokali mieszkalnych i użytkowych w budynkach stanowiących własność spółdzielni. Wynajmowanie lokali osobom nie będącym członkami spółdzielni mieszkaniowej wykracza poza przedmiot działalności spółdzielni mieszkaniowych, określony w art. 204 par. 1 i 2 ustawy, i poza stan faktyczny sprawy, na której tle sformułowane zostało pytanie prawne.

21 Zarówno w doktrynie /A. Mączyński, A. Proksa: Nowe prawo lokalowe z komentarzem, Kraków 1994/, jak i w orzecznictwie Sądu Najwyższego panuje obecnie zgodny pogląd, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i gospodarczych członków spółdzielni jest działalnością prowadzoną w celach niezarobkowych i nie ma charakteru działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej.

22 Oddawanie członkom spółdzielni garaży na zasadzie spółdzielczego prawa do garażu jest wypełnieniem ustawowego i statutowego zadania spółdzielni mieszkaniowej - zaspokajania potrzeb gospodarczych członków, przewidzianego w art. 204 par. 1 i art. 239 prawa spółdzielczego; nie ma ono charakteru działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej. A zatem będące we władaniu członków spółdzielni garaże i grunty pod nimi nie mogą być związane z "prowadzoną działalnością gospodarczą" (...).

23 Z powyższych względów należało udzielić odpowiedzi na postawione pytanie prawne jak w sentencji uchwały.