Wyrok z dnia 11 kwietnia 2002 r., SA/Rz 69/02

wyrok z dnia 11 kwietnia 2002 r., SA/Rz 69/02

Tekst

TEZY

1 Obowiązek uiszczenia opłaty targowej powstaje bowiem wraz z dokonywaniem sprzedaży na targowisku. Pobieranie opłaty targowej za okres, który jeszcze nie upłynął, oznacza pobieranie należności podatkowej, mimo że obowiązek podatkowy w danym podatku jeszcze nie powstał. Nie można bowiem żądać zapłaty należności podatkowej bez uprzedniego powstania zobowiązania podatkowego.

Sentencja

2 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2002 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy R. na uchwałę nr XVI/2700/2001 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz. z dnia 11 grudnia 2001 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności par. 1, w par. 4 ust. 1 słów "opłaty targowej" oraz ust. 2 par. 4 uchwały nr XXVII/266/2001 Rady Miejskiej w R. z dnia 15 listopada 2001 r. - oddala skargę.

Uzasadnienie

3 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz. uchwałą nr XVI/2700/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. stwierdziło nieważność par. 1, w par. 4 ust. 1 słów "opłaty targowej" oraz ust. 2 par. 4 uchwały nr XXVII/266/2001 Rady Miejskiej w R. z dnia 15 listopada 2001 r. w sprawie określenia wysokości stawek, zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności opłat lokalnych. W uzasadnieniu uchwały podano, że par. 1 ust. 2 ww. uchwały Rady Miejskiej w R. ustalił, iż na wniosek osób i jednostek organizacyjnych dokonujących sprzedaży na targowiskach opłatę targową pobiera się z góry w formie abonamentów w wysokości określonej w uchwale. Uchwała w tej części jest sprzeczna z prawem. Zgodnie bowiem z art. 15 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ obowiązek uiszczenia opłaty targowej ciąży na sprzedawcy dopiero w momencie, w którym dokonuje on sprzedaży na targowisku. Ustalenie opłaty w formie abonamentów pobieranych z góry powoduje, że sprzedawca jest zobowiązany do uiszczenia opłaty targowej przed powstaniem obowiązku uiszczenia tej opłaty. Za poparciem tego stanowiska przemawia również treść art. 19 pkt 1 lit. "a" cytowanej ustawy, z którego wynika, że rada gminy ma obowiązek ustalenia stawek dziennych opłaty targowej, w związku z czym nie może ustalić stawek opłaty targowej w formie abonamentów i żądać jej uiszczenia za pewien okres z góry ustalony. Sprzeczna z prawem jest również ta część uchwały, która zarządza pobór opłaty targowej w drodze inkasa /par. 4 ust. 1/ i zleca Zakładowi Gospodarki Komunalnej inkaso opłaty targowej na Miejskim Placu Targowym w R. i Placu Targowym w R. oraz Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" na Giełdzie Zwierząt Rzeźnych i Hodowlanych. Z art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy wynika, że opłatę targową pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej dokonujących sprzedaży na targowiskach. Targowiskami są wszelkie miejsca, w których jest prowadzony handel /art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy/, zatem przypisanie inkasentów do ściśle określonych targowisk, bez określenia inkasentów dla wszelkich innych miejsc, na których może być prowadzony handel, oznacza, że Rada Miejska w R. nie wypełniła obowiązku ustalenia inkasentów pobierających opłatę targową na terenie gminy.

4 W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina R. wniosła o uchylenie powyższej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz. z powodu jej niezgodności z prawem w części dotyczącej stwierdzenia nieważności par. 1 ust. 1 i 3 oraz par. 4 ust. 1 i 2 uchwały nr XXVII/266/2001 Rady Miejskiej w R. z dnia 15 listopada 2001 r.. Skarżąca zarzuciła, że w rozstrzygnięciu nadzorczym Regionalna Izba Obrachunkowa w Rz. ograniczyła się do wykazania niezgodności z prawem ustalenia opłaty targowej w formie abonamentu, natomiast nie uzasadniła, dlaczego stwierdziła nieważność przepisu par. 1 ust. 1 i 3 uchwały. W par. 1 ust. 1 Rada Miejska określiła wysokość dziennych stawek opłaty targowej. Stawki te mieszczą się w granicach określonych w cytowanej ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. Zdaniem skarżącej uznanie za niezgodne z prawem opłat abonamentowych nie pociąga za sobą automatycznego uznania za sprzeczny z prawem par. 1 ust. 1, w którym prawidłowo ustalono stawki dzienne.

5 Brak uzasadnienia faktycznego i prawnego zarzuciła również skarżąca rozstrzygnięciu nadzorczemu Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz. w części dotyczącej zwolnienia od opłaty targowej dla rolników. Zdaniem skarżącej do zwolnienia z opłaty targowej upoważniał ją przepis art. 19 pkt 3 cytowanej ustawy.

6 Za bezzasadne uznała również skarżąca rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej ustalenia inkasentów. Uchwałą nr XXXI/200/94 z dnia 11 lutego 1994 r. Rada Miejska w R. ustaliła na terenie gminy lokalizację trzech targowisk, na których jest dokonywany cały handel targowiskowy w gminie i te ustalenia są przez mieszkańców w pełni respektowane. Jeżeli nawet pozostawiono poza kompetencją ustalonych inkasentów inne miejsca, to są to miejsca, gdzie sprzedaż nie powinna być prowadzona, ponieważ w tym celu są urządzone targowiska. Sama tylko możliwość sprzedaży poza ustalonymi targowiskami nie przesądza naruszenia prawa przez ustalenie inkasentów na codziennie funkcjonujących targowiskach.

7 Dodatkowo skarżąca zarzuciła niejednolite traktowanie podmiotów, bowiem Regionalna Izba Obrachunkowa w Rz. nie zakwestionowała prawidłowości uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia 5 listopada 2001 r. /nr XXXVI/408/2001/ opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa P. 2001 nr 93 poz. 1618.

8 W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Rz. wniosła o jej oddalenie z przyczyn podanych w rozstrzygnięciu nadzorczym.

9 Podniosła ponadto, że przez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w R. w części dotyczącej stawek i inkasa uchwała ta stała się - w pozostałej części dotyczącej opłaty targowej - "niemożliwa do wprowadzenia do obrotu prawnego i do jej stosowania". Pozostałe uregulowania nie wyczerpywały nadto wszelkich kwestii związanych z opłatą targową, do których uregulowania Rada Miejska jest zobligowana na podstawie art. 19 cytowanej ustawy.

10 Dodatkowo Regionalna Izba Obrachunkowa w Rz. zauważyła, że Rada Miejska w R. uchwałą nr XXVIII/273/2001 z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości dziennych stawek opłaty targowej i zarządzenia poboru tej opłaty w drodze inkasa prawidłowo uregulowała problematykę opłaty targowej będącą przedmiotem skargi, co również przemawia za jej oddaleniem.

11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Na wstępie należy zauważyć, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Regionalna Izba Obrachunkowa w Rz. stwierdziła nieważność uchwały Rady Miejskiej w R. w części dotyczącej opłaty targowej. Uznała bowiem, czemu jednak dała wyraz dopiero w odpowiedzi na skargę, że regulacja ta była niekompletna, a ponadto wskutek zakwestionowania jej prawidłowości w części dotyczącej "stawek i inkasa" stała się niewykonalna.

13 Sąd - co do zasady - podziela stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz., że regulacja obowiązku podatkowego z tytułu opłaty targowej winna być kompletna i nadająca się do wykonania, a zatem zakwestionowanie w całości regulacji dotyczącej instytucji opłaty targowej w sytuacji, gdy wadliwość dotyczy pewnych tylko elementów konstrukcyjnych opłaty targowej, jest dopuszczalne.

14 Z mocy art. 19 cytowanej ustawy rada gminy została upoważniona do określenia zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności, a także wysokości stawek opłaty targowej, w tym dziennych stawek tej opłaty w kwocie nie wyższej niż 527,96 zł, poboru tej opłaty w drodze inkasa oraz określenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso, a także zwolnień od opłaty targowej innych niż przewidziane w ustawie. W uchwale będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Rada Gminy ustaliła możliwość pobierania opłaty targowej - na wniosek osób i jednostek organizacyjnych dokonujących sprzedaży na targowiskach - w formie opłaty abonamentowej. Jest to w ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz. rozwiązanie wadliwe, powoduje bowiem, że sprzedawca jest zobowiązany do uiszczenia opłaty targowej przed powstaniem zobowiązania z tytułu tej opłaty targowej.

15 Zdaniem Sądu stanowisko organu nadzorczego jest prawidłowe, obowiązek uiszczenia opłaty targowej powstaje bowiem wraz z dokonywaniem sprzedaży na targowisku. Pobieranie opłaty targowej za okres, który jeszcze nie upłynął, oznacza pobieranie należności podatkowej, mimo że obowiązek podatkowy w danym podatku jeszcze nie powstał. Nie można bowiem żądać zapłaty należności podatkowej bez uprzedniego powstania zobowiązania podatkowego. Powyższą argumentację potwierdza brzmienie art. 19 pkt 1 lit. "a" cytowanej ustawy, z którego wyraźnie wynika dopuszczalność ustalenia tych "dziennych stawek opłaty targowej", nie zaś skumulowanej stawki miesięcznej w postaci abonamentowej.

16 Prawidłowe jest również stanowisko organu nadzorczego w kwestii określenia przez Radę Gminy R. inkasentów uprawnionych do poboru opłaty targowej.

17 Zgodnie z art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy opłatę targową pobiera się od osób fizycznych i jednostek organizacyjnych dokonujących sprzedaży na targowiskach. Natomiast targowiskiem - zgodnie z ust. 2 art. 15 - są wszelkie miejsca, w których jest prowadzony handel. Bez znaczenia jest zatem podniesiona w skardze okoliczność, że lokalizację przedmiotowych targowisk określiła uchwała Rady Miejskiej w R. z dnia 11 lutego 1994 r. Artykuł 15 ust. 2 cytowanej ustawy posługuje się szerokim pojęciem targowiska, dla którego istotne jest jedynie prowadzenie sprzedaży określonego charakteru, natomiast nie ma znaczenia fakt, w jakim miejscu sprzedaż ta jest dokonywana /zob. wyrok TK z dnia 14 września 2001 r., SK 11/00 - OTK 2001 nr 6 poz. 166/. Zarządzając zatem pobór opłaty targowej w formie inkasa, Rada Gminy w R. winna określić inkasentów, którzy byliby uprawnieni do poboru opłaty targowej na targowiskach - w rozumieniu art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy -nie zaś na indywidualnie wskazanych targowiskach. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Rada Gminy w R. wskazała inkasentów, z tym jednak że upoważniła ich do poboru opłaty targowej na wyraźnie wskazanym targowisku. W tej sytuacji Sąd podziela stanowisko organu nadzorczego, że powyższa regulacja nie jest pełna, nie wskazała bowiem inkasentów uprawnionych do pobierania opłaty targowej w innych miejscach, niż wymienione targowiska. Oznacza to, że Rada Gminy w R. nie określiła w sposób prawidłowy zasad poboru opłaty targowej w drodze inkasa.

18 Stwierdzone przez organ nadzorczy uchybienia w uchwale Rady Gminy w R. odnośnie do opłaty targowej upoważniały ten organ do zakwestionowania całej regulacji dotyczącej opłaty targowej.

19 Na marginesie Sąd zauważa, że przedmiotem kontroli jest wyłącznie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, a fakt, iż nie została zakwestionowana uchwała innej rady miejskiej, która w podobny sposób regulowała instytucję opłaty jest - aczkolwiek naganny - poza oceną Sądu.

20 W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.