Wyrok z dnia 19 grudnia 1997 r., II SA/Po 678/97

wyrok z dnia 19 grudnia 1997 r., II SA/Po 678/97

Tekst

TEZY

1 Uchwała rady gminy wyłączająca studentów studiów zaocznych i wieczorowych z kręgu osób uprawnionych do ulgowych jednorazowych przejazdów komunikacją miejską narusza art. 153 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./.

Sentencja

2 Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Wojciecha K. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia 24 stycznia 1997 r. w sprawie ustalenia cen za przewozy osób i przewóz bagaży w środkach komunikacji miejskiej i na podstawie art. 24 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, w jakiej wyłącza ona studentów studiów zaocznych i wieczorowych z kręgu osób uprawnionych do korzystania z jednorazowych biletów ulgowych, a także - zgodnie z art. 55 ust. 1 tej ustawy - zasądził od Rady Miasta G. na rzecz skarżącego dziesięć złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

3 W dniu 24 stycznia 1997 r. Rada Miejska G. podjęła uchwałę nr XXIV/205/97 w sprawie ustalenia cen za przewozy osób i przewóz bagaży w środkach komunikacji miejskiej w G., powołując jako podstawę prawną art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ w związku z art. 2 lit. "b" ustawy z dnia 2 września 1994 r. o zmianie ustawy - Prawo przewozowe /Dz.U. nr 111 poz. 536/. W par. 7 uchwały ustalono katalog osób uprawnionych do korzystania z jednorazowych biletów ulgowych. Do kategorii tej w par. 7 ust. 7 zaliczono studentów szkół wyższych, ale jedynie studentów studiów dziennych, nie wymieniono natomiast studentów studiów zaocznych ani wieczorowych.

4 Uchwałę tę zaskarżył Wojciech K., zarzucając naruszenie art. 153 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./. Wywodził, że aczkolwiek w art. 9 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego /Dz.U. nr 54 poz. 254/ rozstrzygnięto o utracie mocy obowiązującej art. 153 ustawy o szkolnictwie wyższym, jednakże przepis ten nie miał zastosowania w zakresie opłat za przejazdy komunikacją miejską, gdyż art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. wyłączał jej stosowanie do komunikacji miejskiej. Skarżący powołał się na rozbieżności interpretacyjne w praktyce różnych rad gmin. Ponadto zarzucił kwestionowanym przepisom uchwały naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

5 Rada Miejska G. wniosła o oddalenie skargi, powołując się na art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach /Dz.U. 1988 nr 27 poz. 195 ze zm./, zgodnie z którym rady gmin ustalają ceny urzędowe za usługi przewozowe lokalnego transportu. Zaprzeczała też, by doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa, skoro kwestionowany przepis określał zakres przywilejów niektórych grup osób.

6 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7 Ocenę stanu prawnego, niezbędną do kontroli zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, należy rozpocząć od stwierdzenia, że ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ w dziale V nie wprowadza ograniczeń praw studentów w zależności od toku i trybu odbywania studiów. Dlatego przewidziane w art. 153 tej ustawy uprawnienie do 50 proc. ulgi w opłatach za przejazdy środkami komunikacji miejskiej obejmuje również studentów szkół wyższych wieczorowych.

8 Pewne wątpliwości jednak może budzić kwestia obowiązywania art. 153 tej ustawy. Artykuł 9 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego /Dz.U. nr 54 poz. 254/ stanowi, że "w szczególności" traci moc art. 153 ustawy o szkolnictwie wyższym, co wydaje się sugerować uchylenie tego przepisu w całości. Rzecz jednak w tym, że art. 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. sformułowano w sposób niemal nie spotykany w praktyce legislacyjnej. Artykuł 9 ust. 1 tej ustawy wprowadził ogólną regułę derogacyjną, według której tracą moc dotychczasowe przepisy w sprawach unormowanych w ustawie, co stanowi w istocie proste odzwierciedlenie reguły lex posterior. Ustęp 2 tego artykułu został powiązany z ustępem 1 przez użycie sformułowania "w szczególności tracą moc", co należy odczytywać jako pełną normę stanowiącą, że w sprawach unormowanych w ustawie tracą moc wymienione dalej przepisy. Dlatego też art. 9 omawianej ustawy nie może być odczytywany w oderwaniu od jej art. 1 ust. 2, według którego ustawy nie stosuje się do komunikacji miejskiej. Dodatkowo należało mieć na względzie, iż treść art. 1 i art. 9 cytowanej ustawy nie dawała podstaw do uznania, że ustawodawca zamierzał regulować materię pozaustawową, w tym w części dotyczącej zmian w przepisach obowiązujących dotychczas.

9 W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18 stycznia 1996 r. SA/Wr 2601/95 /Wspólnota 1996 nr 46 str. 18/ Sąd uznał obowiązywanie art. 153 ustawy o szkolnictwie wyższym w zakresie opłat za przejazdy komunikacją miejską za pewnik i pogląd ten Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela, mimo przedstawionych trudności interpretacyjnych.

10 Łatwo zauważyć, że zaskarżona Uchwała w części, w jakiej pomija uprawnienia studentów studiów zaocznych i wieczorowych, jest sprzeczna z powszechnie obowiązującym na terenie państwa art. 153 ustawy o szkolnictwie wyższym, będącym przy tym częścią aktu wyższego rzędu niż Uchwała organu samorządu, a upoważnienia do stanowienia przepisów odmiennych od omawianego art. 153 nie dawał przyjęty jako podstawa prawna uchwały art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.

11 Wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę, kompetencji w tym zakresie nie przyznawał radom gmin art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach /Dz.U. 1988 nr 27 poz. 195 ze zm./. Nie można do stosunku między tym przepisem a art. 153 ustawy o szkolnictwie wyższym odnosić klauzul derogacyjnych, a zwłaszcza reguły lex specialis. Oba przepisy regulują całkowicie odmienną materię. Artykuł 18 ust. 3a ustawy o cenach przyznaje ogólnie radom gmin jedynie właściwość do kształtowania cen za przejazdy komunikacją miejską przez podejmowanie uchwał, oczywiście w zgodzie z odrębnymi przepisami, w tym także przepisami ustawy o cenach. Artykuł 153 cytowanej ustawy o szkolnictwie wyższym natomiast jednoznacznie określa uprawnienia pewnego kręgu osób do ulg w opłatach za przejazdy. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że zastosowanie reguł lex specialis bądź lex posterior przemawiałoby na korzyść art. 153 ustawy o szkolnictwie wyższym.

12 Sąd przyjął, że Uchwała rady gminy wyłączająca studentów studiów zaocznych i wieczorowych z kręgu osób uprawnionych do ulgowych jednorazowych przejazdów komunikacją miejską narusza art. 153 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./.

13 Wyprowadzona teza nie pozostaje w sprzeczności z powołanym już wyrokiem NSA, zapadłym w sprawie SA/Wr 2601/95. Z uzasadnienia tego wyroku wynikało, że Sąd dopuścił ograniczenie przez rady gmin kręgu osób uprawnionych do ulg w szczególnego rodzaju opłatach, to jest za miesięczne bilety szkolne, przyjmując, że uprawnienie wynikające z art. 153 ustawy o szkolnictwie wyższym powinno być i było w konkretnej uchwale należycie realizowane przez przyznanie ulg w opłatach za przejazdy jednorazowe.

14 W tej sytuacji stwierdzono nieważność uchwały w zaskarżonej części na podstawie art. 24 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzekając o kosztach zgodnie z art. 55 ust. 1 tej ustawy.