Wyrok z dnia 16 kwietnia 2002 r., II SA/Łd 1093/01

wyrok z dnia 16 kwietnia 2002 r., II SA/Łd 1093/01

Tekst

TEZY

1 Postępowanie o podział nieruchomości nie może być wszczęte z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ w celu utworzenia drogi wewnętrznej, która nie jest drogą publiczną i jej budowa nie jest realizacją celu publicznego.

Sentencja

2 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Jana Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.-T. z dnia 30 maja 2001 r. (...) w przedmiocie podziału nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 21 lutego 2001 r. (...), (...)

Uzasadnienie

3 Decyzją z dnia 21 lutego 2001 r. (...), wydaną na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ i par. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu /Dz.U. nr 25 poz. 130/, Prezydent Miasta B. zatwierdził z urzędu podział nieruchomości położonej w obrębie 13 oznaczonej nr działki 111/4 o pow. 0,3061 ha polegający na wydzieleniu trzech działek o nr 111/7 o pow. 0,2094 ha, 111/8 o pow. 0,0352 ha, 111/9 o pow. 0,0615 ha o łącznej powierzchni 0,3061 ha, stanowiącej własność Jana Z. w sposób przedstawiony na załączonej mapie podziału zaewidencjonowanej w Urzędzie Wojewódzkim w P.-T., Wojewódzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjne Kartograficznej w P.-T. Filia w B. za nr 1189/94 - 132.231.04 w dniu 16 kwietnia 1994 r.

4 W uzasadnieniu decyzji podano, iż art. 97 ust. 3 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy określa, iż podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych.

5 Zgodnie ze zmianą planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzoną uchwałą nr 10/II/94 Rady Miejskiej w B. z dnia 14 lutego 1994 r. /Dz.Urz. Woj. P. 1994 nr 13 poz. 83/ działka nr 111/4 leży w terenach oznaczonych R.M.n i opisanych jako "tereny zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności z dużym udziałem zieleni".

6 Część graficzna tego planu pozwala ustalić, iż wydzielona w wyniku podziału działka nr 111/8 stanowi część drogi, powstającej dla potrzeb budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, zapewniającej bezpośrednią obsługę zespołu budynków.

7 W odwołaniu od powyższej decyzji Jan Z. zarzucił, iż organ wydał decyzję bez poszanowania konstytucyjnego prawa własności i traktując nieruchomość skarżącego jak swoją własność.

8 Zdaniem Jana Z. ekonomicznie nieuzasadnione i nieracjonalne jest przeprowadzenie przez działkę skarżącego "ślepej" drogi do czterech działek powstałych z podziału gruntu, który do tej pory był wykorzystywany rolniczo. Projektowany podział zniszczy dorobek życiowy skarżącego. Na przedmiotowej działce znajduje się dom mieszkalny i Jan Z. prowadzi od 1990 r. działalność gospodarczą /usługi budowlane i hurtownia materiałów budowlanych, transport towarowy/, będącą źródłem utrzymania rodziny.

9 Przeprowadzenie drogi przez działkę, na której skarżący prowadzi działalność gospodarczą wymusi likwidację tej działalności.

10 Jednocześnie w wyniku podziału powstanie "mała działeczka", która stanie się bezużyteczna, tym bardziej, że będzie odcięta od wszystkich mediów i zbyt wąska pod zabudowę. Skarżący wskazał na możliwość innych rozwiązań w celu utworzenia drogi "ślepej" do nowopowstałych działek: dojazd przez drogę przeprowadzoną przez działki od ul. W. P., dojazd przez bardzo szeroką i "wolną" działkę położoną przy przystanku MZK, dojazd przez grunty od ul. F. Jan Z. wniósł o przeprowadzenie oględzin w terenie, ponowne przeanalizowanie sprawy i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

11 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.-T. decyzją z dnia 30 kwietnia 2001 r. (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi.

12 Przez zgodność z planem należy rozumieć zarówno przeznaczenie terenu jak i możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

13 Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji dokonał z urzędu podziału nieruchomości w celu wydzielenia działki pod projektowaną ulicę osiedlową. Wydzielona w wyniku podziału działka nr 111/8 o pow. 0,0352 ha stanowi część tej drogi, powstającej dla potrzeb budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego.

14 Decyzją z dnia 23 sierpnia 1999 r. (...) ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie ulicy osiedlowej wraz z uzbrojeniem. Przebieg projektowanej inwestycji drogowej odpowiada ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego. Również zatwierdzony podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B.

15 W myśl art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Dokonany podział ma służyć wydzieleniu gruntów pod drogę publiczną /cel publiczny/. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego oraz kontroli ruchu lotniczego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Dlatego też podział mógł być dokonany z urzędu, nawet bez zgody właściciela nieruchomości.

16 W postępowaniu o podział nieruchomości organ orzekający w sprawie nie jest uprawniony do oceny ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego. Wiąże on zarówno właścicieli nieruchomości jak i organy administracji. Ustalenia tego planu, wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i mogą prowadzić do ich ograniczenia.

17 W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jan Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

18 Skarżący ponowił argumenty zawarte we wcześniejszym odwołaniu a nadto zarzucił naruszenie art. 10 Kpa i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139/.

19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.-T. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, wywodząc zbieżnie z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji.

20 Dodatkowo wskazano, iż nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut co do obowiązku zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu. Jak wskazał sam skarżący, postępowanie w niniejszej sprawie toczy się już od kilku lat. Już w 1994 r. Jan Z. zakwestionował wykonany wówczas projekt podziału nieruchomości /w części jego nieruchomości zatwierdzony obecnie/. W międzyczasie podejmowano próby wykupu działki przeznaczonej pod drogę - bez rezultatu. Decyzją z dnia 23 sierpnia 1999 r. (...) ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie ulicy osiedlowej wraz z uzbrojeniem /decyzja ta została utrzymana w mocy przez Kolegium, decyzją z dnia 4 listopada 1999 r. (...), którą Jan Z. zaskarżył do NSA/. W sprawie o podział nieruchomości nie zachodziła zatem konieczność przeprowadzenia dalszych dowodów. Z uzasadnienia skargi zdaje się ponadto wynikać, że powyższy zarzut dotyczy postępowania zmierzającego do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miasta B.

21 W postępowaniu o podział nieruchomości organ orzekający w sprawie nie jest uprawniony do oceny ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, ani tego, czy został zachowany właściwy tryb jego uchwalania.

22 Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Jan Z. podtrzymał zarzuty zawarte w skardze i pismach złożonych w postępowaniu administracyjnym i oświadczył, że projektowana droga "ślepa" ma kończyć się przy lesie.

23 Pełnomocnik strony przeciwnej J. H. wniosła o oddalenie skargi. Pełnomocnik Kolegium oświadczyła, iż projektowana droga ma służyć jako dojazdowa do działek na osiedlu mieszkaniowym - jako dojazd od ulicy K. i najprawdopodobniej projektowana ulica nie łączy ulicy K. z inną ulicą. Projektowana ulica na pewno ma służyć obsłudze tych działek, z tym, że jest przewidziana w planie i dlatego nie można jej uznać za typową drogę wewnętrzną. Pełnomocnik oświadczyła, że nie ma żadnych wiadomości, czy była podjęta uchwała o zaliczeniu drogi do dróg gminnych.

24 Naczelny Sąd Administracyjny, nie będąc związany granicami skargi - art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - zważył, co następuje:

25 Stosownie do treści art. 21 powołanej wyżej ustawy Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Decyzja /lub postanowienie/ podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi:

26 - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

27 - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

28 - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy /art. 22 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o NSA/.

29 Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego /art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa/, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji wydawanych w sprawach dotyczących podziału nieruchomości.

30 Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ - zwaną dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi (...). Ustawodawca przez zgodność z ustaleniami planu rozumie zarówno zgodność dotyczącą przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu /art. 93 ust. 2 ustawy/.

31 Oznacza to, że dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku, będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianych dla tych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego.

32 W myśl art. 97 powołanej wyżej ustawy postępowanie administracyjne w przedmiocie podziału nieruchomości może być wszczęte na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny /ust. 1 i 2/, na wniosek określonych organów administracji publicznej /ust. 4/ oraz z urzędu /ust. 3 i 4/.

33 Z przepisów art. 97 i art. 98 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, iż w zasadzie o tym, czy i w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość decyduje jej właściciel.

34 Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lipca 2000 r., II SA/Gd 1024/99 /nie publ./ uprawnienia właściciela w tym zakresie mogą być ograniczone tylko w przypadkach, kiedy z mocy wyraźnego przepisu podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem nieruchomości.

35 Podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, wyłącznie w następujących przypadkach:

36 - podział nieruchomości jest niezbędny dla realizacji celów publicznych /art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami/,

37 - nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste /art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami/,

38 - podział nieruchomości ma nastąpić w celu, o jakim mowa w art. 95 pkt 3-6 /art. 97 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami/.

39 Zdaniem organów orzekających w niniejszej sprawie zachodzi przypadek wyszczególniony w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

40 W tym miejscu wskazać należy, iż cele publiczne, w rozumieniu tejże ustawy, określa art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

41 I tak, celem publicznym jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg (...) - pkt 1 art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

42 Pojęcie "drogi publicznej" dla potrzeb ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ należy rozumieć według przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych.

43 Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych

44 - art. 1 ustawy o drogach publicznych

45 Zasadniczymi wyróżnikami drogi publicznej zatem są dwa elementy: nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii.

46 /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 1989 r., IV SA 992/87 - ONSA 1989 Nr 2 poz. 70/.

47 Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/ w art. 2 ust. 1 drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzieli na następujące kategorie:

48 1/ drogi krajowe,

49 2/ drogi wojewódzkie,

50 3/ drogi powiatowe,

51 4/ drogi gminne.

52 Podział ten przejmuje ustawa o gospodarce nieruchomościami, na co jednoznacznie wskazuje brzmienie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

53 Do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezbędne jest określenie prawnego statusu drogi, przewidzianej do realizacji w miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B. - ze zmianą zatwierdzoną uchwałą nr 10/II/94 z dnia 14 lutego 1994 r. /opublikowaną w Dz.Urz. Woj. P. 1994 nr 13 poz. 83 z dnia 25 kwietnia 1994 r./. A mianowicie, niezbędne jest wyjaśnienie, czy droga ta - mająca przebiegać m.in. przez działkę nr ewid. 111/4 stanowiącą własność Jana Z. - spełnia kryteria dające podstawę do zakwalifikowania jej jako drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych. Jedynie zakwalifikowanie przedmiotowej drogi do dróg publicznych może uzasadniać wszczęcie z urzędu postępowania o podział nieruchomości będącej własnością skarżącego. W takim tylko przypadku mamy do czynienia z realizacją celu publicznego, jakim jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i budowa tych dróg /art. 97 ust. 3 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami/.

54 Każda z kategorii dróg winna spełniać nie tylko względy techniczne, ale i warunki formalne, prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie danej drogi do dróg wewnętrznych /art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych/, /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2000 r., III SA 1432/99 - nie publ./.

55 Powołany wyżej miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Bełchatowa przewiduje na terenach oznaczonych symbolem R Mn - przyszłe tereny zabudowy jednorodzinnej, w tym na działce nr ewid. 111/4, realizację ulicy dojazdowej zapewniającej bezpośrednią obsługę obiektów i zespołów budynków - ulicę jednojezdniową dwupasmową o szerokości 6,0 m i szerokości korytarza komunikacyjnego 15,0 m. Projektowana droga dojazdowa odchodzi od ulicy K. w B. /tzn. jest w stosunku do ulicy Kolejowej położona prostopadle - "odgałęzienie"/. Plan zagospodarowania przestrzennego określa projektowaną drogę jako ulicę dojazdową. Skarżący Jan Z. podnosi, iż projektowana droga jest "ślepa", odchodzi od ulicy K. i ma kończyć się przy lesie; droga ta ma zapewniać dojazd do czterech działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości, który nie zapewnił takiego dojazdu. Zdaniem skarżącego organ administracji publicznej zatwierdził podział, w którego wyniku powstały te działki bez zapewnienia drogi dojazdowej. Obecnie, mimo iż podziałem tym nie była objęta działka nr 111/4 organ kosztem działki stanowiącej własność Jana Z. dąży do utworzenia "ślepej" drogi dojazdowej - droga ta nie łączy ulicy K. z inną ulicą. Powyższe wyjaśnienia skarżącego potwierdził częściowo na rozprawie przed Sądem pełnomocnik strony przeciwnej.

56 Według art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi a ich budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie należy do zarządcy terenu. Budowa, utrzymanie i oznakowanie skrzyżowań dróg wewnętrznych z drogami publicznymi należy natomiast do zarządu drogi publicznej /art. 8 ust. 4 ustawy o drogach publicznych/.

57 Skoro zatem drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publiczny to tym samym nie są także drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami a ich budowa nie stanowi realizacji celu publicznego.

58 Jak wyżej zaś wskazano tylko realizacja celu publicznego pozwala na mocy art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na wszczęcie z urzędu postępowania o podział nieruchomości.

59 Działa nr ewid. 111/4 nie jest własnością gminy, co oznacza, że nie zachodzi też przypadek z art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z akt administracyjnych nie wynika też, aby zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu, o jakich mowa w art. 97 ust. 4 w związku z art. 95 pkt 3-6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

60 Akta administracyjne nie wskazują również, aby projektowana ulica leżała w ciągu ulicy publicznej, co pozwoliłoby na uznanie - w oparciu o art. 10 ust. 2 ustawy o drogach publicznych - danego odcinka drogi za drogę tej samej kategorii, w której ciągu leży.

61 Z akt administracyjnych wynika natomiast, że Gmina Miasto B. czyniła starania o nabycie części działki skarżącego przewidzianej pod budowę drogi. W związku z negatywnym skutkiem negocjacji - jak podano w piśmie z dnia 11 stycznia 1999 r. adresowanym do Heleny Sz., która wniosła o zakończenie realizacji drogi z uwagi na brak dojazdu do działek budowlanych - Zarząd Miasta B. postanowił wystąpić o wywłaszczenie tej nieruchomości. Działanie organów administracji publicznej w niniejszej sprawie może wywoływać przekonanie, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zmierzają do obejścia przepisów o wywłaszczeniu.

62 W myśl art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Nadto uznanie w rozważanej sprawie budowy przedmiotowej drogi za realizację celu publicznego mogłoby mieć wpływ na wynik ewentualnego postępowania wywłaszczeniowego.

63 Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 w związku z art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 55 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o NSA.