Wyrok z dnia 19 czerwca 1998 r., II SA/Ka 1559/96

wyrok z dnia 19 czerwca 1998 r., II SA/Ka 1559/96

Tekst

TEZY

1 Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym w zakresie usytuowania budowli w stosunku do innych obiektów i sąsiednich działek, a wymagań tych nie można pomijać w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zakładając że należą one do organu wydającego pozwolenie na budowę.

Sentencja

2 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Krzysztofa T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz. z 18 września 1996 r. (...), w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta M. z 19 lipca 1996 r. (...); (...).

Uzasadnienie

3 Na wniosek Leszka N., Burmistrz Miasta M. 19 lipca 1996 r. wydał decyzję (...) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołując się na przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na remoncie i nadbudowie pomieszczeń gospodarczo-składowych, przewidzianej do realizacji w M. przy ul. Z. Warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone zostały w sposób następujący: "Mieszkalnictwo o niskiej intensywności zabudowy i usługi. Uwzględnia się adaptację istniejącej zabudowy. Lokalizacja owej zabudowy mieszkaniowej jest uwarunkowana uzyskaniem pozytywnych opinii organów ochrony sanitarnej. Możliwość lokalizacji zakładów rzemieślniczych i drobnego przemysłu - nieuciążliwego dla mieszkalnictwa /strefa uciążliwości w granicy własnej posesji/". Ponadto stwierdzono, że dokumentację techniczną należy wykonać zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki. Co do wymagań zaś dotyczących ochrony interesów osób trzecich, zastrzeżono, iż w przypadku lokalizacji budynku przy granicy z działką sąsiada lub w odległości mniejszej niż 3,0 m, inwestor zobowiązany jest do uzyskania jego pisemnej zgody przed opracowaniem dokumentacji technicznej. Zastrzeżono też, iż decyzja nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych.

4 Decyzja ta nie znalazła akceptacji Krzysztofa T., właściciela sąsiedniej działki, który w odwołaniu od niej stwierdził, że nie wyraża zgody na rozbudowę budynku, o którym mowa w decyzji, a który mieści się w granicy jego działek i jest ona dla odwołującego się krzywdząca. W budynku tym mieści się bowiem zakład szewski, który jest uciążliwy ze względu na hałas i palenie odpadów poprodukcyjnych. Wysokość tego budynku wynosi 4,80 m, a znajduje się w odległości 9,50 m od jego budynku, co już powoduje zaciemnienie jego mieszkania, szkółki, krzewów i szklarni. Z uwagi na pracę prasy hydraulicznej, która znajduje się w tym warsztacie, doszło do licznych pęknięć ścian w jego budynku, a dojazd do jego posesji jest utrudniony z uwagi na parkowanie samochodów licznych klientów zakładu szewskiego. Nadmienił, iż w przeszłości budynek ten był budowany jako "samowola budowlana" i ma podstawy przypuszczać, iż w obecnym przypadku może dojść do powtórzenia tej sytuacji.

5 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Cz. decyzją z 18 września 1996 r. (...) zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Powołano się na przepis art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stwierdza, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji, na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego miasta M. przewiduje dla nieruchomości położonej w tej strefie m.in. "tereny o zróżnicowanej zabudowie mieszkaniowej i towarzyszącej, uwzględnia się adaptację istniejącej zabudowy, możliwość lokalizacji zakładów rzemieślniczych i drobnego przemysłu nieuciążliwych dla mieszkalnictwa /strefa uciążliwości w granicach własnej posesji/". Skoro warunki te zostały dochowane, to nie ma podstaw do uwzględnienia odwołania, bowiem z art. 43 cyt. ustawy wynika, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też na tym etapie postępowania brak zgody na realizację inwestycji właściciela sąsiedniej nieruchomości w granicy działki nie jest przeszkodą do wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji.

6 Wyjaśniono, że uzyskanie pisemnej zgody sąsiada jest jednym z obligatoryjnych warunków uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę - co wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r., jak również z pkt 4 zaskarżonej decyzji. Ochrona interesów osób trzecich w obecnie prowadzonym postępowaniu jest zapewniona przez określenie w decyzji warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu, warunków wynikających z przepisów szczególnych, a ponadto przez doręczenie takiej decyzji wszystkim zainteresowanym stronom, które mogą się od niej odwołać. Te warunki, w ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja spełnia, a są one wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Dopiero zatem w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji o wydanie pozwolenia na budowę odwołujący będzie mógł skutecznie określić swoje stanowisko w rozpatrywanej sprawie, gdyż bliższe określenie sposobu zapewnienia ochrony interesów osób trzecich wymienionych w art. 5 ust. 2 prawa budowlanego następuje w przepisach techniczno-budowlanych, obowiązujących normach oraz na podstawie zasad wiedzy technicznej. Zapewnienie w prawie budowlanym ochrony słusznych interesów osób trzecich nie pozbawia ochrony przewidzianej w przepisach prawa cywilnego.

7 W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego i w jej uzasadnieniu Krzysztof T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i powtórzył opis okoliczności faktycznych, które zostały także przez niego przedstawione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Decyzji organu odwoławczego zarzucił przyjęcie błędnego poglądu, iż ogólne określenie warunków planowanej inwestycji przez pryzmat ich zgodności z warunkami określonymi przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sposób niewystarczający zabezpieczają jego interesy.

8 W jego ocenie bowiem, zgodnie z treścią art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna zawierać warunki wynikające z przepisów szczególnych, a niewątpliwie takimi przepisami są przepisy powołanego już rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. Wynikający bowiem z decyzji obowiązek powinien być określony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji.

9 Możliwość odmowy wydania pozwolenia na budowę na późniejszym etapie, jeżeli stwierdzono by warunki sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania terenu lub niezgodność z obowiązującym prawem, prowadzi do braku pewności. W związku z powyższym, wniósł o ustalenie i sprecyzowanie granic ustalania przez organy samorządowe wynikających z przepisów szczególnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i granic ochrony interesów osób trzecich.

10 W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Stwierdzono, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarte zostały odpowiedzi na podniesione przez skarżącego zarzuty i w całej rozciągłości przedstawioną tam argumentację podtrzymano.

11 Zdaniem organu odwoławczego, nie jest trafny zarzut, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu powinna określać warunki wynikające z przepisów szczególnych i powołanie się w tym zakresie na przepis art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zapis ten, według organu odwoławczego, dotyczy sytuacji braku dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż wówczas niezbędne jest wprowadzenie wymagań wynikających z przepisów szczególnych, zawierających unormowania mające zastosowanie dla zagospodarowania terenu objętego decyzją. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest promesą, uprawniającą do otrzymania pozwolenia na budowę i dopiero w tym pozwoleniu na budowę organ administracji rządowej bada zgodność projektu technicznego inwestycji z obowiązującymi przepisami.

12 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z powyższego wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak każda decyzja administracyjna musi rozstrzygać sprawę co do jej istoty, a najistotniejszym składnikiem decyzji jest właśnie rozstrzygnięcie /osnowa decyzji/, które zawiera ustalenia o prawach i obowiązkach stron stosunku administracyjnego. Rozstrzygnięcie to należy tak formułować, aby w sposób wyraźny z niego wynikało, jakie uprawnienia przyznano stronie bądź jakich uprawnień została ona pozbawiona.

14 Przenosząc przedstawione wyżej uwagi ogólne do decyzji rozstrzygającej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy wskazać, że decyzja taka powinna wyraźnie określać, dla jakiego zamierzenia inwestycyjnego ustalono te warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Jasne i precyzyjne określenie w rozstrzygnięciu decyzji przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, celu, do jakiego dążyć będzie inwestor, konieczne jest nie tylko dla niego, ale i dla osób trzecich, których uzasadnione interesy mogą być naruszone w przypadku realizacji inwestycji.

15 Omawiana decyzja, według art. 47 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter wiążący organ wydający pozwolenie na budowę. Dlatego decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu powinna ogólnie określać wymagania, które przesądzą, z punktu widzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ukształtowaniu projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta, jak również organ wydający pozwolenie na budowę /por. wyrok SN z dnia 3 września 1997 r. III RN 35/97/.

16 Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinna zawierać określenie m.in. rodzaju inwestycji, warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów szczególnych, jak również ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej i wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Innymi słowy, omawiana decyzja wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym w zakresie usytuowania budowli w stosunku do innych obiektów i sąsiednich działek, a wymagań tych nie można pomijać w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zakładając że należą one do organu wydającego pozwolenie na budowę.

17 Tymczasem decyzja organu pierwszej instancji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w pełni przedstawionych warunków nie spełnia. Przede wszystkim nie określono w sposób jednoznaczny, dla jakiego zamierzenia ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Z wniosku inwestora, jak i decyzji organu pierwszej instancji wynika, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ustalone dla inwestycji polegającej na remoncie i nadbudowie pomieszczeń gospodarczo-składowych. Z powyższego, jak i z okoliczności sprawy wynika, że projektowana inwestycja ma związek z prowadzoną przez inwestora działalnością gospodarczą. Nie zostało jednak określone, o jaki rodzaj działalności może chodzić, jak również z omawianej decyzji nie wynika, co i w jakim celu w rozbudowywanych pomieszczeniach będzie składowane. Ustalenia te nie są zaś obojętne dla oceny przedmiotowego zamierzenia z punktu widzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza "możliwość lokalizacji zakładów rzemieślniczych i drobnego przemysłu - nieuciążliwego dla mieszkalnictwa /strefa uciążliwości w granicach własnej posesji/". A zatem, niezbędne wydaje się ustalenie, czy projektowana inwestycja i zamierzone działania gospodarcze są zgodne z tymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ustaleń takich zaskarżona decyzja nie zawiera. Powyższe ma również ścisły związek z ochroną zasadniczych interesów osób trzecich i ustalenia w tej kwestii nie mogą być pozostawione wyłącznie do rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego.

18 Z przedstawionych względów Sąd uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji, ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zapadła z naruszeniem prawa, a tym samym zaskarżona decyzja organu odwoławczego, utrzymująca ją w mocy, nie mogła być pozostawiona w obrocie prawnym.

19 Na podstawie przepisu art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, należało zatem uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta M. z 19 lipca 1996 r.

20 Uwzględniając skargę, orzeczono o zwrocie kosztów, na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.