Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 606/04

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 606/04

Tekst

TEZY

1 Żądanie zawarte w skardze nie mieści się w zakresie działania sądów administracyjnych określonych przepisem art. 3 par. 2 pkt 5-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, a zmierza do zobowiązania Wojewody do podjęcia przez niego zarządzenia zastępczego określonego w art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./.

2 W przepisie art. 3 par. 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostało określone w jakich przypadkach służy skarga na bezczynność organów i obejmuje tylko przypadki określone w pkt 1-4 tego przepisu, natomiast niedopuszczalne są skargi na bezczynność w sprawach uregulowanych w pkt 5-7. Zadania sądów administracyjnych określone w art. 3 par. 2 ust. 5-7 polegać mogą na kontrolowaniu rozstrzygnięć organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a nie wymuszaniu przez sąd wydawania określonych rozstrzygnięć.

Sentencja

3 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk Sędziowie NSA Jerzy Sulimierski Elżbieta Stebnicka (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R., P. B., E. S. i J.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2004 r. sygn. akt 3/II SA/Po 2729/03 w sprawie ze skargi B. R., P. B., E. S. i J.B. na odmowę wydania przez Wojewodę Lubuskiego zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu radnego Zygmunta Listowskiego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

4 Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę B. R., P. B., E. S. i J.B. na odmowę wydania przez Wojewodę Lubuskiego zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu radnego Miasta Zielona Góra Zygmuntowi Listowskiemu. Sąd podał, że w art. 3 § 2 pkt 7 – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przedmiotem zaskarżenia do sądu są akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, a nie ich brak. Tylko rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, zgodnie z art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem. Na niewydanie przez wojewodę aktu nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego skarga nie przysługuje, gdyż od tego organu zależy, czy skorzysta ze swoich uprawnień nadzorczych i nie można go do tego zmusić.

5 Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyły wszystkie osoby wnoszące do sądu skargę w dniu 4 grudnia 2003 r. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego przez:

6 1) błędną wykładnię i niezastosowanie przepisu prawa tj. art. 190 ust. 1 pkt 2 a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547) nakazującego stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego na skutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności,

7 2) art. 98 a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 98 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którymi wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu o wygaśnięciu mandatu radnego, a w razie bezskutecznego upływu terminu wojewoda po powiadomieniu właściwego ministra do spraw administracji publicznej wydaje zarządzenie zastępcze; rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy może być zaskarżone do sądu. Nadto przyjęcie przez sąd, że bezczynność organu nie podlega sądownictwu administracyjnemu w zakresie aktów nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.

8 Skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenia w tym zakresie, oraz przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności z Konstytucją art. 3 § 1 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który wyłącza spod kontroli sądów administracyjnych bezczynności organów w zakresie wydawania aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz art. 98 a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza spod kompetencji wojewody przypadek określony w art. 190 ust. 1 pkt 2 a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.).

9 Skarżący w uzasadnieniu swojego stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej podali, że Zygmunt Listowski w dniu 27 października 2002 r. został wybrany na radnego do Rady Miasta Zielona Góra, a w dniu 16 czerwca 2003 r. podjął pracę w Oddziale Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia w Zielonej Górze na stanowisku Naczelnika Wydziału Spraw Pracowniczych i Szkoleń w pełnym wymiarze czasu pracy. W myśl art. 43 ust. 9 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym w Narodowym Funduszu Zdrowia, pracownik tego Funduszu nie może być członkiem organów lub pracownikiem jednostek samorządu terytorialnego. Rada Miasta Zielona Góra winna podjąć w terminie 3 miesięcy uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego, a jeżeli Rada nie podjęła tej uchwały, wojewoda powinien wezwać organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu tego terminu, wojewoda powiadamia ministra właściwego do spraw administracji publicznej i wydaje zarządzenie zastępcze. Wojewoda nie wykonał obowiązku nałożonego na niego i nie wezwał organu gminy do podjęcia aktu o wygaśnięciu mandatu radnego.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucając skargę naruszył art. 190 ust. 1 pkt 2 a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. 2003, Nr 159, poz. 1547) nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego na skutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.

11 W tym wypadku art. 43 ust. 9 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym w Narodowym Funduszu Zdrowia zakazuje członkom Zarządu i pracownikom Funduszu działania jako członkom organów samorządu terytorialnego.

12 Skarżący podnoszą, że art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest sprzeczny z kontrolą konstytucyjności ustaw zawartymi w Konstytucji i likwiduje dostęp do sądu, gdy rażące naruszenie prawa jest wynikiem uwarunkowań politycznych.

13 Dlatego ich zdaniem Naczelny Sąd Administracyjny winien wystąpić z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność z Konstytucją art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 98 a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza przedmiotowo spod kompetencji wojewody przypadek określony w art. 190 ust. 1 pkt 2 a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw tj. – z art. 45 i 31 ust. 3 Konstytucji.

14 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubuski wnosi o jej oddalenie, podnosząc, że w myśl art. 98a ustawy o samorządzie gminnym wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, jeżeli organ ten wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin ... nie podejmuje uchwały. Decyzja wojewody w tym zakresie wbrew stanowisku strony skarżącej nie ma charakteru uznaniowego, gdyż oparta jest na analizie przepisów prawa. Ustawodawca wprost wskazał okoliczności, w których wojewoda może skorzystać z przyznanych uprawnień i dopiero spełnienie tych przesłanek nakłada obowiązek podjęcia dalszych czynności. Wydanie aktu nadzoru, bądź udzielenie informacji o braku podstaw do jego wydania, kończy postępowanie nadzorcze wojewody.

15 Zdaniem Wojewody twierdzenie skarżącego, iż z dniem podjęcia pracy w Narodowym Funduszu Zdrowia przez radnego Zygmunta Listowskiego, wygasł jego mandat nie znajduje uzasadnienia prawnego. W myśl art. 43 ust. 9 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, pracownicy Funduszu nie mogą być jednocześnie członkami organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakaz ten zatem dotyczy Funduszu, a nie odnosi się do radnych. Radny Zygmunt Listowski zawierając umowę o pracę z Funduszem naruszył wskazany przepis ustawy o powszechnym ubezpieczeniu, jednak nie powoduje to wygaśnięcia mandatu na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2 a Ordynacji wyborczej do rad gmin.., gdyż nie jest to naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności. Ustawa o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia – stanowi lex specialis w stosunku doi ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin(...), i jej postanowienia mają pierwszeństwo w stosunku do podanej Ordynacji.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Skarga kasacyjna została złożona od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2004 r. odrzucającego skargę wniesioną przez B. R., P. B., E. S. i J.B., w której to skardze wnosili o nakazanie Wojewodzie Lubuskiemu wydania zarządzenia zastępczego, w trybie art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, o wygaśnięciu mandatu radnego Miasta Zielona Góra Zygmuntowi Listowskiemu. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

18 Wbrew zarzutom podnoszonym w skardze kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżone postanowienie z dnia 28 stycznia 2004 r., nie naruszył art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1597), który nakazuje stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego w przypadku połączenia mandatu z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności; czy art. 43 ust. 9 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.) zakazującym członkom zarządu i pracownikom Funduszu działania w organach samorządu terytorialnego, czy też art. 98 i 98 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 42, poz. 1591 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny bowiem odrzucając skargę jako podstawę podał art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odrzucając skargę na podstawie tego przepisu sąd nie rozważał podanych wyżej przepisów, a zatem nie mógł ich naruszyć.

19 Pozostaje do rozważenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzut skargi kasacyjnej – czy został w sprawie naruszony art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W art. 3 powołanej ustawy został ustalony zakres działania sądów administracyjnych i obejmuje on poza wyjątkami całokształt działalności administracji publicznej w sprawach indywidualnych oraz akty o charakterze ogólnym, w tym przepisy powszechnie obowiązujące organów samorządu terytorialnego, a także akty nadzoru rządowego nad działalnością samorządu terytorialnego, chyba że ta ustawa lub ustawa szczególna przewiduje wyłączenia. W pkt 5-7 § 2 art. 3 ustawy zostało zdefiniowane jakie akty podlegają zaskarżeniu do sądów administracyjnych, a są to akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego podejmowane w zakresie administracji publicznej oraz akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Żądanie zawarte w skardze nie mieści się w zakresie działania sądów administracyjnych określonych przepisem art. 3 § 2 pkt 5-7 ustaw, a zmierza do zobowiązania Wojewody Lubuskiego do podjęcia przez niego zarządzenia zastępczego określonego w art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

20 W przepisie art. 3 § 2 pkt 8 zostało określone w jakich przypadkach służy skarga na bezczynność organów i obejmuje tylko przypadki określone w pkt 1-4 tego przepisu, natomiast niedopuszczalne są skargi na bezczynność w sprawach uregulowanych w pkt 5-7. Zadania sądów administracyjnych określone w art. 3 § 2 ust. 5-7 polegać mogą na kontrolowaniu rozstrzygnięć organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a nie wymuszaniu przez sąd wydawania określonych rozstrzygnięć. Należy podkreślić, że takie samo uregulowanie w tym przedmiocie zawierała obowiązująca do l stycznia 2004 r. ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

21 Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 ustawy w świetle powyższych ustaleń nie zasługuje na uwzględnienie.

22 Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi, wbrew sugestii zawartej w skardze kasacyjnej, konieczności wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności z Konstytucją R.P. art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie uregulowania wyłączającego skargi na bezczynność w wydaniu aktów nadzoru przez organy administracji rządowej.

23 Uznając skargę kasacyjną za bezzasadną Naczelny Sąd Administracyjny ją oddalił na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).