Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2005 r., OSK 1931/04

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2005 r., OSK 1931/04

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./, Sędziowie NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska, Tomasz Zbrojewski, Protokolant Urszula Radziuk, po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2004 r. sygn. akt II SAB/Wa 85/04 w sprawie ze skargi W. F. na bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 30 stycznia 2004 r. W. F. zwrócił się do Dyrektora Generalnego Ministerstwa Środowiska o podjęcie działań wskutek odmowy udzielenia informacji o kwalifikacjach wybranego i zatrudnionego kandydata oraz składu personalnego i kwalifikacjach komisji przeprowadzającej nabór na stanowisko starszego specjalisty w Biurze Administracyjno-Gospodarczym Ministerstwa Środowiska. W odpowiedzi na wniosek w dniu 11 lutego 2004 r. Dyrektor Generalny wskazał, że informacje te podlegają ochronie według ustawy o ochronie danych osobowych i nie stanowią informacji publicznych, podał stanowiska zajmowane przez członków komisji i stwierdził, że dyrektor generalny urzędu nie jest organem administracji w rozumieniu kpa, a sprawy związane z naborem nie są przeprowadzane w trybie kpa.

3 We wniosku z dnia 23 lutego 2004 r., skierowanym do Ministra Środowiska, W. F. złożył skargę na odmowę udzielenia informacji i ponownie zwrócił się o udzielenie informacji w zakresie:

4 1) kwalifikacji, wykształcenia kierunkowego i doświadczenia zawodowego osoby wybranej w procedurze kwalifikacyjnej,

5 2) kwalifikacji – wykształcenia kierunkowego i doświadczenia zawodowego członków komisji kwalifikacyjnej, w szczególności w zakresie wiedzy związanej z zakresem obowiązków wynikających z opisu stanowiska, na jakie odbywał się nabór,

6 3) kwalifikacji – wykształcenia kierunkowego i doświadczenia zawodowego osób zaproszonych na rozmowy kwalifikacyjne, z pominięciem tych danych, które pozwalałyby zidentyfikować konkretną osobę.

7 W odpowiedzi z dnia 10 marca 2004 r. Dyrektor Generalny podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 11 lutego 2004 r. oraz przekazał ogólną informację o kandydatach zaproszonych na rozmowy kwalifikacyjne.

8 W skardze z dnia 17 marca 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Środowiska W. F. wniósł o zobowiązanie Ministra do udzielenia informacji w żądanym zakresie, a w przypadku odmowy do zastosowania odpowiednich form działania. Podkreślił, że udzielone mu odpowiedzi nie zawierają pełnej informacji, są ogólnikowe i nie zachowują formy przewidzianej przepisami prawa.

9 Minister wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, że pismem z dnia 11 lutego 2004 r. udzielono szczegółowych informacji, które uzupełniono pismem z 10 marca 2004 r. Podkreślił, że Dyrektor Generalny Urzędu właściwy w sprawie, nie jest organem administracji a postępowanie administracyjne w tym zakresie nie ma zastosowania. W piśmie do sądu wskazał też, że skarżący zbiera w istocie materiały do własnego opracowania.

10 Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2004 r. sygn. akt II SAB/Wa 85/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Środowiska do rozpatrzenia wniosków skarżącego z dnia 30 stycznia 2004 r. i 23 lutego 2004 r. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku. Podkreślił przy tym, że żądane dane mieściły się w pojęciu informacji publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 4a i c ustawy o dostępie do informacji publicznych, a Minister Środowiska należy na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 4 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie Minister ani nie udzielił ich zgodnie ze złożonymi wnioskami, ani też nie wydał decyzji z uwagi na ochronę danych osobowych. Mylnie też przyjął, że jeżeli informacje podlegają ustawie o ochronie danych osobowych, to nie mają charakteru informacji publicznych. W wyroku stwierdzono też, że podmiotem zobowiązanym jest Minister jako podmiot uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych, a nie dyrektor generalny odpowiedzialny za przeprowadzenie postępowania rekrutacyjnego, a niebędący organem administracji. Odpis orzeczenia doręczono Ministrowi 27 października 2004 r.

11 W skardze kasacyjnej złożonej 16 listopada 2004 r. Minister Środowiska działający przez radcę prawnego zaskarżył przedmiotowy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podkreślił, że zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. e i d ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.) Dyrektor Generalny Ministerstwa Środowiska reprezentuje Skarb Państwa w odniesieniu do Mienia Ministerstwa i dysponuje tym mieniem. Objęty jest więc zakresem art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie. Obowiązek udzielenia informacji publicznej spoczywa zarówno na Ministrze, jak i na Dyrektorze, adekwatnie do ustalonego dla nich zakresu działania. W konkretnej sprawie zobowiązany do udzielenia informacji był Dyrektor Generalny, z uwagi na treść wniosków W. F., gdyż do jego obowiązków, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej, należy organizowanie naboru do służby cywilnej. Działa on w formach właściwych dla podmiotów niebędących organami administracji publicznej. Wydanie decyzji przez Ministra nie miałoby podstawy prawnej. Stąd wyrok narusza przepis prawa materialnego – art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie, gdyż przyjmuje, że w świetle tego przepisu tylko Minister jako organ władzy publicznej uprawniony do wydania decyzji administracyjnej może być zobowiązany do udostępnienia informacji. Wyrok nakłada w związku z tym obowiązek na niewłaściwy organ.

12 Minister podniósł też, iż skarga przed WSA winna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Dyrektor Generalny udzielił odpowiedzi powołując się na ochronę danych osobowych. Właściwy jest więc w sprawie Sąd powszechny.

13 Na rozprawie pełnomocnik skarżącego zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 22a ustawy o służbie cywilnej poprzez poszerzenie zawartej w nim definicji informacji publicznej.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył że:

15 Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Sąd nie dopatrzył się bowiem w zaskarżonym wyroku naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ani art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. e i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W grupie tej mieści się zarówno Minister Środowiska, jak i Dyrektor Generalny Ministerstwa Środowiska. Wymaga przy tym podkreślenia, iż nie można tej kategorii podmiotów utożsamiać z tradycyjnie ujmowanym pojęciem organu administracji publicznej. Przede wszystkim zaś obowiązuje tutaj ogólna zasada, wynikająca z art. 4 ust. 3 ustawy, iż zobowiązane do udzielania informacji są podmioty będące w ich posiadaniu.

16 Oznacza to w konsekwencji, że obowiązek informacyjny organu publicznego nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją. Dlatego też zaskarżony wyrok nie narusza art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. e ustawy o służbie cywilnej, gdyż art. ten odnosi się jedynie do kompetencji Dyrektora Generalnego Urzędu w zakresie reprezentowania Skarbu Państwa wobec mienia w Urzędzie, a nie do obowiązku informacyjnego. Podobnie wyrok nie narusza art. 21 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej, który określa uprawnienia Dyrektora Generalnego przy organizowaniu naboru do służby cywilnej, a nie w zakresie udzielania informacji publicznej.

17 W sprawie nie budzi wątpliwości, iż wniosek W. F. z dnia 23 lutego 2004 r., nawiązujący do wcześniejszego wniosku z dnia 30 stycznia 2004 r., kierowany był wyraźnie do Ministra Środowiska. Minister ten w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie, tj. w terminie czternastu dni nie udostępnił żądanej informacji publicznej, ani nie wydał decyzji w trybie art. 16 ust. 1 o odmowie udzielenia informacji. Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie uznał, że pozostawał on w bezczynności. Zgodnie zaś z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako ppsa) sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przypadku bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej oznacza to obowiązek rozpatrzenia wniosku i udostępnienia tej informacji bądź wydania decyzji o jej odmowie, bądź umorzeniu postępowania. Nie jest przy tym zasadny zarzut naruszenia właściwości przez WSA. Skarga nie dotyczyła bowiem decyzji o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ochronę danych osobowych, od której w świetle art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie służy prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego. W sprawie ani nie podjęto takiej decyzji, ani tym bardziej nie podjął jej organ, do którego złożono wniosek, czyli Minister Środowiska. Skarga dotyczyła natomiast bezczynności w zakresie udzielenia informacji bądź wydania decyzji o jej odmowie, a więc sprawy, w której właściwe są sądy administracyjne na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa.

18 Odnośnie przedstawionego przez skarżącego na rozprawie zarzutu naruszenia art. 22a ustawy o służbie cywilnej podkreślić należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 ppsa po wniesieniu skargi kasacyjnej można przytaczać jedynie nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Sąd zaś nie może brać pod uwagę zarzutów wykraczających poza powołaną w skardze kasacyjnej podstawę. Może uwzględniać jedynie z urzędu podstawy nieważności wynikające z art. 183 § 2 ppsa, których się w danej sytuacji nie dopatrzył. Stąd tylko w celach informacyjnych zwraca uwagę, iż art. 22a ustawy o służbie cywilnej wprowadzony ustawą z dnia 17 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw, nie wszedł jeszcze w życie.

19 Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).