Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., OSK 1354/04

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., OSK 1354/04

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski, Sędziowie NSA Małgorzata Stahl, Ludwik Żukowski (spr.), Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 maja 2004 r. sygn. akt 3 II SA/Wr 2323/02 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 31 lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatku specjalnego dla Starosty [...] oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 maja 2004r., sygn. akt 3 II SA/Wr, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 31 lipca 2002r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatku specjalnego dla Starosty [...]stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały. W zawartych w uzasadnieniu motywach wyroku sąd podniósł, iż zgodnie z § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000r. w sprawie wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U . Nr 61, poz. 707 ze zm.), który stanowi, iż z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia zadań o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności kierownik urzędu może przyznać pracownikowi na czas określony, nie dłuższy niż rok dodatek specjalny, z zastrzeżeniem ust. 4. Ponadto zgodnie z ust. 2 dodatek specjalny może być przyznawany na czas określony, nie dłuższy niż rok, również ze względu na zakres wykonywanych zadań i charakter pracy. Ograniczenia co do wysokości tego dodatku zawarto w ust. 3 cytowanego przepisu. Zakres podmiotowy cyt. rozporządzenia określa § l w ust. l , w myśl którego rozporządzenie reguluje zasady wynagradzania i wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych, zwanych dalej "pracownikami", zatrudnionych w ramach stosunku pracy na postawie wyboru, a także innym pracownikom samorządowym , z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Z powołanych przepisów wyprowadzić można wniosek, iż starosta powiatu należy do pracowników samorządowych, do których ma zastosowanie omawiane rozporządzenie. Zdaniem Sądu rozważenia wymagała kwestia, czy w przypadku określonym w § 7 rozporządzenia rada powiatu może przyznać także, w razie zaistnienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie, na czas określony, nie dłuższy niż rok, dodatek specjalny. Wykładnia systemowa i językowa omawianego przepisu wskazują, że możliwość przyznania dodatku specjalnego nie dotyczy pracowników samorządowych, dla których obowiązki pracodawcy spełnia rada powiatu a zatem w konsekwencji nie dotyczy starostów. Wskazać bowiem wypada, że w ust. l § 7 rozporządzenie posługuje się wyrażeniem "kierownik urzędu może przyznać" (dodatek specjalny) przy zaistnieniu określonych w tym przepisie okoliczności. Ustęp drugi nie określa wprost podmiotu, który może przyznać omawiany

3 OSK 1354/04

4 dodatek, natomiast podaje inne niż w ustępie pierwszym okoliczności, które również uprawniają pracodawcę do przyznania dodatku specjalnego. Zdaniem Sądu dodatek specjalny został ograniczony do tych pracowników, w stosunku do których obowiązki pracodawcy wykonuje wymieniony w ustępie pierwszym kierownik urzędu. Stosownie do treści art. 26 ust. l ustawy o samorządzie powiatowym (Dz.U . z 2001r., Nr 142, poz. 1592), organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu, zaś ust. 2 tego przepisu wyjaśnia, że w skład zarządu wchodzą: Starosta jako przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie. Zadania powiatu wykonuje zarząd powiatu przy pomocy starostwa powiatowego, kierowników służb inspekcji, straży i jednostek organizacyjnych powiatu (art.33 ustawy), zaś starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników. Skoro zatem w myśl art. 12 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy ustalanie wynagrodzeń przewodniczącego zarządu, to nie ma ona prawnych kompetencji do przyznawania przewodniczącemu zarządu dodatku specjalnego. Identyczne sformułowanie zawiera art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych (Dz.U z 2001r. Nr 142, poz.1593 ze zm.), który powiela to postanowienie, wskazując, iż czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za podmioty określone w art.1, zwane dalej "pracodawcami samorządowymi", dokonuje za organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego lub w zakresie ustalonym przez ten organ w odrębnej uchwale jego przewodniczący – wobec przewodniczącego tej jednostki - w formie uchwały. Można zatem przyjąć, że Rada Ministrów nie przewidziała dodatku specjalnego dla przewodniczącego zarządu. Na podstawie § l pkt 3 lit. a . rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U . Nr 210, poz. 1784) wcześniej analizowany przepis § 7 rozporządzenia wcześniejszego rozporządzenia Rady Ministrów zmienił brzmienie. Dodany został ust. 1a. stwierdzający, iż dodatek specjalny przysługuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa w kwocie wynoszącej co najmniej 20% i nieprzekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, a w urzędach Miasta Stołecznego Warszawy, miast (miast na prawach powiatu) powyżej 300 tys. mieszkańców – w kwocie nieprzekraczającej 50% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Dodatek przyznaje właściwy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego . Nowelizacja weszła w życie z datą wsteczną

5 OSK 1354/04

6 tj. z dniem 27 października 2002r., wraz z początkiem kadencji nowo wybranych organów samorządu. Porównanie treści przepisu poprzedniego i znowelizowanego prowadzi do wniosku, że po pierwsze, można uznać że dopiero dodając ust. 1a. prawodawca wyraził wolę przyznania dodatku specjalnego na stanowiskach wójta, burmistrza, prezydenta miasta , starosty i marszałka województwa – przez co należy rozumieć, że wcześniejsze regulacje § 7 osób tych nie dotyczyły. Po drugie, analiza treści znowelizowanego § 7 prowadzi do wniosków, że zasady przyznawania przedmiotowego składnika wynagrodzenia zostały zupełnie odmiennie sformułowane w stosunku do osób piastujących powyższe funkcje niż w odniesieniu do pozostałych . Przede wszystkim dodatek specjalny przyznawany na podstawie § 7 ust 1 a . nie ma charakteru uznaniowego, przysługuje on z mocy prawa, a jego przyznanie nie jest uzależnione od żadnych dodatkowych przesłanek. Wyraźnie zaznaczono, że kompetencję do przyznania dodatku ma inny organ niż wymieniony w ust.1 kierownik urzędu. Nie określono czasowego pobierania dodatku, które znajduje się w pozostałych ustępach (nie dłużej niż rok), osobno określono też zasady ustalania tego dodatku. Przesądzono w ten sposób, że problematyka dodatku specjalnego dla osób pełniących w samorządach naczelne funkcje została całościowo i odrębnie uregulowana w nowym ust. 1a. zaś ust. 1,2,3 i 4 składające się na całkowitą treść § 7 przed nowelizacją dotyczyły wyłącznie innych pracowników samorządowych , którym dodatek przyznawał kierownik urzędu.

7 Opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 maja 2004r. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Powiatu [...] zarzucając mu 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów: art.4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (Dz.U . z 2001r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) i art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U . z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Rada Powiatu [...] nie miała kompetencji do ustalenia staroście [...] dodatku specjalnego, § 1 ust.1 i § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U . Nr 61, poz. 707 ze zm.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż dodatek specjalny nie jest składnikiem wynagrodzenia Starosty, § 7 ust. 2 powyższego rozporządzenia poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż dodatek specjalny,

8 OSK 1354/04

9 w tym dodatek ze względu na zakres wykonywanych zadań i charakter pracy, może być przyznawany jedynie przez "kierowników urzędu"; 2) przez niewłaściwe zastosowanie przepisu § l pkt 3 lit.a . rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002r. zmieniającego rozporządzenia w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U . Nr 210, poz. 1784) poprzez przyjęcie, że zmiana od dnia 27.10.2002r. § 7 tego rozporządzenia, polegająca na przyznaniu wójtowi, staroście oraz marszałkowi prawa do dodatku specjalnego pozwala uznać, że wcześniej nie było wolą ustawodawcy przyznawanie dodatku specjalnego wójtom, starostom i marszałkom. W związku z powyższym wnoszący skargę kasacyjną wniósł o : 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi Wojewody [...] na uchwałę Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia 31 lipca 2002r.; 2) względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 3) przyznanie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa) wedle norm przypisanych.

10 Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, powtórzył argumenty podane w skardze do Sądu pierwszej instancji, podzielił również w pełni argumentację prawną zawartą w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

13 Wnoszący skargę kasacyjną pełnomocnik Powiatu [...] popełnił na początku skargi błąd. Określając jako "skarżącego" Wojewodę [...] zaś jako stronę "skarżoną" Powiat [...] – Radę Powiatu [...]. Jednakże z treści skargi wynika jednoznacznie, iż stroną wnoszącą skargę kasacyjną nie był Wojewoda [...] lecz pełnomocnik Rady Powiatu [...] Zarzuty skargi oparto na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art.174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwaną dalej p.p.s.a .).

14 OSK 1354/04

15 Błędna wykładnia prawa materialnego może wyrazić się bądź w nieprawidłowym odczytaniu treści prawa bądź w zastosowaniu prawa uchylonego. Nieprawidłowe odczytanie treści prawa może polegać na mylnym rozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego bądź też niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Błędna wykładnia poprzez zastosowanie normy nieistniejącej . Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polegać też może na tym, że sąd podciąga ustalony stan faktyczny pod niewłaściwy przepis. Jest to tzw. błąd w subsumpcji, a więc błąd w podciągnięciu konkretnego stanu faktycznego pod abstrakcyjny stan faktyczny zawarty w normie prawnej, czyli pod hipotezę danej normy.

16 Żadna z hipotetycznych postaci naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego, o jakich stanowi przepis art.174 pkt 1 p.p.s.a . nie miała miejsca w sprawie objętej zarzutami skargi kasacyjnej. Przeciwnie, Sąd w sposób zwarty i logiczny wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia na materialnoprawne aspekty wskazujące na trafność wydanego rozstrzygnięcia.

17 Po pierwsze, nie znajduje podstaw naruszenie przez Sąd przepisu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (Dz.U . z 2001r. Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.). Powołany przepis ogranicza się do ogólnej regulacji, iż czynności w sprawach zakresu prawa pracy za podmioty określone w art. 1 ustawy, zwane dalej "pracodawcami samorządowymi" dokonują: organ stanowiący samorządu terytorialnego lub w zakresie ustalonym w odrębnej uchwale jego przewodniczący – wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty i marszałka województwa – formie uchwały z zastrzeżeniem, że uchwała ta nie może obejmować prawa do ustalania przez przewodniczącego organu stanowiącego ich wynagrodzenia. Art. 20 ust.2 ustawy o pracownikach samorządowych zawiera wyraźną delegację dla Rady Ministrów do określania w drodze rozporządzenia m. in. zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych. Na wymienione regulacje Sąd zwrócił uwagę w uzasadnieniu (s.5), wskazując jednocześnie na sposób interpretacji tychże przepisów w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych nie ma żadnego oparcia. Po drugie, na podstawie art. 20 ust.2 ustawy o pracownikach samorządowych Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 26 lipca 2000r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U . Nr 61, poz. 707 z późn. zm.). Rozporządzenie, o jakim mowa,

18 OSK 1354/04

19 obowiązywało w dacie podjęcia przez Radę Powiatu [...] uchwały z dnia 31 lipca 2002r. (Nr XLIV/295/2002) ustalającej dodatek specjalny dla Starosty [...]. Sąd analitycznie rozważył, czy w konkretnym przypadku mógł znaleźć zastosowanie przepis § 7 rozporządzenia przyznający kierownikowi urzędu kompetencję do przyznawania pracownikowi na czas oznaczony dodatku specjalnego. Zdaniem Sądu wykładnia systemowa i językowa omawianego przepisu dowodzi, że możliwość przyznania dodatku specjalnego nie dotyczyła pracowników samorządowych, dla których obowiązki pracodawcy spełnia rada powiatu, a zatem w konsekwencji nie dotyczyła starostów. Sąd precyzyjnie wyjaśnił, iż w ust. pierwszym § 7 rozporządzenia posłużono się wyrażeniem "kierownik urzędu może przyznać" (dodatek specjalny) przy zaistnieniu określonych w tym przepisie okoliczności. Ustęp drugi nie określał wprost podmiotu, który może przyznać omawiany dodatek, natomiast podawał inne niż w ustępie pierwszym okoliczności, które również uprawniały pracodawcę do przyznania dodatku specjalnego. Sąd trafnie skonkludował, iż analiza tych przepisów jednoznacznie wskazuje, że dodatek specjalny został w rozporządzeniu ograniczony do tych pracowników, w stosunku do których obowiązki pracodawcy wykonuje wymieniony w ustępie pierwszym kierownik urzędu. Równie trafne jest spostrzeżenie Sądu, że skoro art.12 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U . z 2001r. Nr 142, poz.1592) przypisuje do wyłącznej właściwości rady powiatu ustalanie wynagrodzenia przewodniczącego zarządu, to nie ma ona prawnych kompetencji do przyznawania przewodniczącemu zarządu dodatku specjalnego. Wobec podanej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego argumentacji nie mogą się ostać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wymienionych wcześniej przepisów prawa.

20 Po trzecie, wnoszący skargę kasacyjną wyprowadził zupełnie błędne wnioski z faktu nowelizacji cyt. wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000r. tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002r. zmieniające rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U . Nr 210, poz. 1784), które zaczęło obowiązywać od 27 października 2002r. Zmiana polegająca na dodaniu do § 7 ust.1 rozporządzenia ust.1a. zezwalająca na przyznaniu wójtowi, staroście oraz marszałkowi województwa prawa do dodatku specjalnego oznacza jakoby wcześniej "(...) nie było wolą ustawodawcy(...)" przyznawanie owego dodatku specjalnego. Zgoła odmienną i w pełni zasadną interpretację przyjął Sąd stwierdzając, iż

21 OSK 1354/04

22 porównanie treści § 7 rozporządzenia przed i po nowelizacji potwierdza stanowisko zajęte w objętym skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Swoje stanowisko Sąd poparł pogłębionym i w pełni przekonywującym wywodem.

23 Podniesione dotychczas powody uzasadniały oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a . w zw. z art.183 § 1 p.p.s.a . i art.181 p.p.s.a . wobec braku przesłanek do zastosowania art.183 §2 p.p.s.a .