Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2020 r., I OZ 331/20

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2020 r., I OZ 331/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Sz 102/19 o odrzuceniu skargi Z. F. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę Z. F. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

3 W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że Z. F. pismem z dnia 26 października 2019 r. wniósł tut. Sądu skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący podał, że kilkakrotnie zwracał się do Komendy Miejskiej Policji o udostępnienie dokumentów znajdujących się w aktach zakończonego postępowania: [...], przeprowadzonego przez Komendę Policji Miejskiej w S. w latach 2011-2012, dotyczącego interwencji dokonanej w dniu 31 grudnia 2009 r. w pomieszczeniach Z. w S. przy ul. S. W związku z tym, że odmówiono mu okazania, na ustny wniosek, dokumentów, w kilku pismach wniósł on o udostępnienie w formie elektronicznej następujących dokumentów znajdujących się we wskazanych aktach, a mianowicie: - notatki policjantów z dnia 31 grudnia 2009 r.; - decyzji Komendanta Policji Miejskiej w S. o wszczęciu sprawy [...]; - notatki sporządzonej w 2012 r. przez policjantów, którzy przeprowadzili przedmiotową interwencję w Z. w dniu 31 grudnia 2009 r. Zdaniem skarżącego, ww. dokumenty bez wątpienia stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie stanowią korespondencji wewnętrznej organu i są umieszczone w aktach sprawy [...], a tym samym stanowią część akt z przeprowadzonego przez organ publiczny i zakończonego w 2012 r. postępowania. Komendant Policji Miejskiej w S. nie udostępnił żądanych informacji publicznych w żadnej formie, ani nie wydał wymaganej w takim przypadku decyzji. Wskazał jedynie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznych lub ich w ogóle nie ma i nie było.

4 W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w S. wniósł o odrzucenie skargi. Komendant wyjaśnił, że skarżący kilkukrotnie zwracał się pisemnie o udostępnienie mu przedmiotowej dokumentacji. Organ udzielał skarżącemu stosownej odpowiedzi, niemniej jednak skarżący nie przyjmował do wiadomości, że sprawa dotycząca jego wniosku i zainicjowana przez niego w 2011 r., prowadzona pod L.dz. [...] została już dawno prawomocnie zakończona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r. (sygn. akt: II SAB/Sz 10/12), jak i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 października 2012 r. (sygn. akt: I OSK 1813/12) oddaliły skargi Z. F. w przedmiotowej sprawie.

5 Wyjaśniając przesłanki odrzucenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podniósł, że z akt rozpoznawanej sprawy, a także z treści wyroku i uzasadnienia wydanego w sprawie sygn. akt II SAB/Sz 10/12, a także z treści postanowienia z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 69/18, znanych Sądowi z urzędu, wynika że ww. sprawy są tożsame. W ocenie Sądu, zakres podmiotowy i przedmiotowy niniejszej sprawy jest tożsamy ze sprawą zainicjowaną skargą Z. F. z dnia 10 lutego 2012 r. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w S. w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w związku z interwencją funkcjonariuszy Policji w dniu 31 grudnia 2009 r. około godziny 12.45 w budynku Z. w S., zakończoną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2012 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Sz 10/12, oddalającym skargę; skarga kasacyjna Z. F. od ww. wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1813/12. Sąd I instancji wskazał również, że kolejne skargi Z. F., dotyczące tego samego wniosku o dostęp do informacji publicznej, zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucone postanowieniem z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 69/18 oraz postanowieniem z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 22/19 o wznowienie postępowania sądowego zakończonego ww. prawomocnym postanowieniem z dnia 19 czerwca 2018.

6 W niniejszej sprawie Z. F. kolejny raz zarzucił Komendantowi Miejskiemu Policji w S. bezczynność polegającą na nieudostępnieniu i niewydaniu wymaganej prawem decyzji w sprawie odmowy udostępnienia skarżącemu na jego ustny i pisemny wniosek informacji publicznej w postaci kopii zapisu z notatnika policjantów sporządzonej w dniu 31 grudnia 2009 r., dotyczącej interwencji w pomieszczeniach Z. w S., znajdującej się w dokumentacji policji, prowadzonej pod L.dz. [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Sz 10/12 tutejszy Sąd merytorycznie rozstrzygnął, że żądanie skarżącego o udostępnienie mu notatek służbowych funkcjonariuszy Policji (bowiem tylko takie zostały sporządzone w sprawie) nie mogło zostać załatwione w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej z tej przyczyny, że żądana informacja nie jest informacją o sprawach publicznych, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Z kolei, Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną skarżącego w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1813/12 wyjaśnił, że akta sprawy są zbiorem różnego rodzaju dokumentów, tj. takich, które stanowią informację publiczną i które jej nie stanowią. Ponadto w aktach mogą znajdować się materiały, które nie zostały wytworzone przez organ władzy publicznej lub inne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej. Akta spraw sądowych zawierają często dokumenty prywatne i dotyczą spraw bardzo osobistych np. życia rodzinnego, stanu zamożności czy też stanu zdrowia. Wnioskodawca ma prawo uzyskania informacji publicznej, a nie prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mają walor takiej informacji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że w tej sprawie sporządzone notatki służbowe nie były aktami prowadzonej sprawy i zgodził się z Sądem I instancji, że mają one charakter dokumentów wewnętrznych. Są bowiem dokumentami roboczymi, nie przesądzają o kierunkach działania organu i dotyczą sprawy indywidualnej.

7 W związku z tym notatki służbowe będące przedmiotem wniosku w omawianej sprawie nie zawierają informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

8 W rozpoznawanej sprawie po w wyniku analizy skargi oraz powołanych wyżej orzeczeń Sad I instancji stwierdził, że stan faktyczny i prawny tychże jest tożsamy, poszerzony jedynie o własną ocenę skarżącego dotyczącą działania organów Policji. Za niedopuszczalne uznał w tej sytuacji wniesienie kolejnej skargi na bezczynność organu w sprawie udostępnienia notatek policyjnych sporządzonych w dniu 31 grudnia 2009 r. (dotyczących interwencji w pomieszczeniach Z. w S.) w sytuacji, gdy wcześniejsza skarga na bezczynność w tym samym przedmiocie, tj. udostępnienia m.in. notatek policyjnych sporządzonych w ww. dniu została już prawomocnie przez Sąd osądzona. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, złożona przez Z. F. kolejna skarga na bezczynność organu nie mogła zostać rozpoznana merytorycznie i należało ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. odrzucić.

9 W zażaleniu na powyższe postanowienie Z. F. podniósł, że jego poprzednie wnioski, które następnie były przedmiotem sprawy II SAB/Sz 10/12 dotyczyły jedynie jednej z trzech żądanych obecnie informacji, tj. notatek policjantów z dnia 31 grudnia 2009 r. Żądanie udostępnienia pozostałych dokumentów nie było dotychczas przedmiotem żadnych spraw sądowych.

10 W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie. Komendant wskazał, że kilkukrotnie informował skarżącego, że nie może zapoznać się z notatnikami służbowymi funkcjonariuszy z 2009 r., gdyż nie podlegają one udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co też zostało ostatecznie prawomocnie rozstrzygnięte w wyroku wydanym w wyżej wymienionej sprawie. Jednocześnie organ poinformował, że w aktach sprawy [...] nie ma notatek z 2012 r. sporządzonych przez funkcjonariuszy biorących udział w ww. interwencji na terenie Z. Na marginesie organ wskazał, że nawet gdyby takie notatki istniały - w pełni aktualne pozostaje stanowisko, iż byłaby to jedynie dokumentacja wewnętrzna, a zatem niezawierająca informacji publicznej. W aktach [...] znajdują się jedynie notatniki służbowe z 2009r., o których mowa na wstępie. Funkcjonariusze nie składali notatek, stanowiących "wyjaśnienia" interwencji z dnia 31 grudnia 2009 r., gdyż postępowanie [...] dotyczyło tylko i wyłącznie wniosku o wgląd do informacji publicznej, co zostało skarżącemu szczegółowo wyjaśnione. Natomiast jeżeli chodzi o decyzję Komendanta Miejskiego Policji w S. o wszczęciu sprawy [...] organ wskazał, iż na wniosku skarżącego z dnia 27 grudnia 2011 r. została sporządzona jedynie dekretacja Komendanta Miejskiego Policji z dnia 28 grudnia 2011 r. Organ poinformował skarżącego, że ww. dekretacja nie stanowi informacji publicznej.

11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

12 Zażalenie jest zasadne.

13 Stosownie do art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. W zakresie objętym regulacją powołanego przepisu stan powagi rzeczy osądzonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym istnieje w warunkach tożsamości przedmiotu postępowania oraz tożsamości jego stron. Innymi słowy przy ustalaniu tożsamości sprawy należy brać pod uwagę element podmiotowy i przedmiotowy, przy czym tożsamość podmiotowa, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Stąd badając, czy wskazana zasada została naruszona, sąd administracyjny analizuje: co jest przedmiotem sprawy i jakie występują strony. Jeżeli dojdzie do przekonania, że sprawa "o to samo" między tymi samymi stronami została już rozstrzygnięta, zobowiązany jest do odrzucenia skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 387/11; dostępny w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

14 W analizowanym przypadku Sąd I instancji uznał, że pomiędzy niniejszą sprawą a sprawą o sygn. akt II SAB/Sz 10/12 zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, co czyni skargę w rozpoznawanej sprawie niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.

15 Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Sz 10/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Z. F. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Sąd w powyższym wyroku oceniał bezczynność organu polegającą na nierozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 27 grudnia 2011 r., złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym zwrócił się o udostępnienie mu wszystkich wytworzonych przez organy Policji dokumentów (m.in. protokołów, notatek służbowych) związanych z przeprowadzoną w dniu 31 grudnia 2009 r., ok. godziny 12:45, interwencją funkcjonariuszy Policji w budynku Z. w S., przy ul. S. W orzeczeniu tym Sąd rozstrzygnął, że żądanie skarżącego o udostępnienie mu notatek służbowych funkcjonariuszy Policji (bowiem tylko takie zostały sporządzone w sprawie) nie mogło zostać załatwione w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej z tej przyczyny, że żądana informacja nie jest informacją o sprawach publicznych, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną od opisanego powyżej orzeczenia, w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1813/12 stwierdził, że w tej sprawie sporządzone notatki służbowe nie były aktami prowadzonej sprawy i zgodził się z Sądem I instancji, że mają one charakter dokumentów wewnętrznych. Są bowiem dokumentami roboczymi, nie przesądzają o kierunkach działania organu i dotyczą sprawy indywidualnej.

16 Należy podkreślić, że w obu wskazanych orzeczeniach kontrola sądu administracyjnego obejmowała ocenę bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej wyłącznie w zakresie dokumentów (notatek służbowych) wytworzonych do dnia złożenia wniosku, tj. 27 grudnia 2011 r. i taki jest też zakres przedmiotowy powagi rzeczy osądzonej tych orzeczeń. W niniejszej sprawie skarżący, oprócz notatek służbowych sporządzonych 31 grudnia 2009 r., domagał się również "decyzji Komendanta Policji Miejskiej w S. o wszczęciu sprawy [...] oraz notatek sporządzonych w 2012 r. przez policjantów, którzy przeprowadzili przedmiotową interwencję w Z., w dniu 31 grudnia 2009 r.". Te dokumenty nie zostały dotąd poddane ocenie sądów administracyjnych przez pryzmat przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym nie można przyjąć, że również w tym zakresie w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja opisana w art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji powinien więc rozpoznać niniejszą skargę badając ewentualną bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej również we wskazanym powyżej obszarze, który pozostawał poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej.

17 Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.