Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r., I OW 67/15

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r., I OW 67/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Prezydentem Miasta Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. G. o wydanie zgody na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi publicznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Z. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku B. G. o wydanie zgody na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi publicznej.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia 19 marca Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Prezydentem Miasta Z., w sprawie wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu z drogi publicznej - ul. [...] w Z. do dz. nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w Z.

3 W motywach wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł, że w dniu 5 lutego 2015 r. B. G., zam. ul. [...], [...] S., wystąpił do Prezydenta Miasta Z., z wnioskiem o wydanie zgody na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi publicznej, ul. [...] w Z., do dz. nr ewid. [...], położonej w [...] przy ul. [...], na zjazd publiczny, w związku z planowanym prowadzeniem usług na przedmiotowej działce.

4 Prezydent Miasta Z. uznając się za organ niewłaściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] (doręczonym w dniu 2 marca 2015 r.), przekazał wniosek B. G. do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł., argumentując, że ul. [...] stanowi drogę krajową, będącą w zarządzie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

5 Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w Ł. nie zgodził się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta Z. podając w uzasadnieniu, że decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił inwestorowi: Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad - pozwolenia na użytkowanie drogi ekspresowej S8 na odcinku 5, od km 140+552,05 do km 174+200,00 (według obecnego kilometrażu od km 169+511,05 do km 203+159,00) (...). Przedmiotowy odcinek drogi ekspresowej został oddany do ruchu w dniu 29 listopada 2014 r., a zatem od momentu oddania do użytkowania wybudowanego odcinka drogi ekspresowej S8, dotychczasowy odcinek drogi krajowej Nr 12, został pozbawiony swej kategorii i zaliczony do kategorii dróg gminnych. Bezspornym jest fakt, że przedmiotowy odcinek drogi był zaliczony do kategorii dróg krajowych i podlegał zarządowi GDDKiA. Sytuacja ta jednakże uległa zmianie z chwilą oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej S8, który zastąpił sporny odcinek drogi krajowej Nr 12. W związku z tym GDDKiA powołał się na art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej: ustawa o drogach publicznych) w myśl którego "odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej". W ocenie GDDKiA po zaistnieniu okoliczności wymienionych w powołanym wyżej przepisie tj. wybudowaniu i oddaniu do użytkowania nowego odcinka drogi zastępującego odcinek poprzedni, zastąpiony odcinek drogi uzyskuje z mocy prawa i bezwarunkowo status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej. Ustawa w tym przypadku wprowadziła rozwiązania szczególne i nie uzależniła daty zmiany kategorii drogi od spełnienia dodatkowych wymogów formalnych takich jak np. oficjalne przejęcie danego odcinka drogi przez wójta (burmistrza, prezydenta) właściwej gminy.

6 Podkreślono również, że zgodnie z treścią art. 29 ust 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (...). Z kolei zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 pkt 4 w/w ustawy zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).

7 Udzielając odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Prezydent Miasta Z. wniósł o wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w Ł. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku B. G. w sprawie wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu z drogi publicznej. Według Prezydenta norma przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych odnosi się jedynie do sytuacji, kiedy mamy do czynienia z istniejącą drogą i na pewnym jej odcinku dotychczasowy jej przebieg zostaje zastąpiony nowym odcinkiem. Powołany przepis zdaniem Prezydenta nie ma zastosowania do sytuacji wybudowania w innym miejscu całkowicie nowego odcinka drogi o innym przebiegu i dokonywania w związku z tym zmiany numeracji i zaszeregowania dotychczasowych dróg. W przedmiotowej sprawie nowo wybudowany odcinek drogi ekspresowej S8 nie zastąpił drogi krajowej nr [...] na całym jej dotychczasowym przebiegu, ani też na odcinku wskazanym przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

8 Na potwierdzenie słuszności swego stanowiska Prezydent Miasta Z. podkreślił, że znane mu jest dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wydawane w związku ze sporami kompetencyjnymi zaistniałymi w następstwie problemów interpretacyjnych art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. W związku z tym ze względu na usytuowanie węzłów i zjazdów ww. odcinek drogi ekspresowej S8 - odcinek węzeł S.- węzeł Ł. nie stanowi obwodnicy Miasta Z.. Najbliższymi węzłami dla Miasta Z. są węzeł Z. i węzeł Z., które nie znajdują się na terenie gminy Miasto Z. W szczególności znaczna odległość drogi krajowej [...] od węzła Z. i brak bezpośredniego łącznika pomiędzy drogą krajową [...], a drogą ekspresową S8 sprawiają, że nie jest uzasadnione stwierdzenie, iż droga ekspresowa S8 zastąpiła odcinek drogi krajowej [...].

9 Prezydent zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, minister właściwy do spraw transportu po zasięgnięciu opinii właściwych zarządców województw, a w miastach na prawach powiatu - właściwych prezydentów miast, w drodze rozporządzenia, ustala przebieg istniejących dróg krajowych, w celu zapewniania ciągłości dróg krajowych. Ulica [...] na odcinku objętym wnioskiem o wydanie zgody na przebudowę zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny, tj. z dz. nr ewid. [...] na dz. nr ewid. [...], zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz. U. z 2010 r. Nr 59, poz. 371, dalej: rozporządzenie w sprawie przebiegu istniejących dróg krajowych), stanowi drogę krajową - Nr [...]. W przedmiotowej sprawie brak jest zatem podstaw do posługiwania się pojęciem "stary odcinek drogi krajowej nr [...]".

10 W ocenie Prezydenta Miasta Z. powołany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie określa odrębnego postępowania w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg krajowych. Przepis ten dotyczy wyłącznie trybu zaliczania danej drogi do określonej kategorii. Nie odpowiada natomiast na pytanie, jaki organ i w jakim trybie stwierdzić ma, że dany odcinek drogi został zastąpiony odcinkiem nowo wybudowanym. W ocenie Prezydenta Miasta Z. stwierdzenie takie nie może zostać uzależnione od dowolnej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, lecz po pierwsze powinno uwzględniać istniejący stan faktyczny, a po drugie - wymaga zmiany rozporządzenia w sprawie przebiegu istniejących dróg krajowych.

11 Prezydentem Miasta Z. podkreślił nadto, że w sprawie sporne są również kwestie dopuszczalności zakwalifikowania ww. odcinka drogi jako drogi gminnej (nawet po wejściu w życie zmian ww. rozporządzenia) z uwagi na definicję zawartą w art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którą "Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych". Natomiast droga na odcinku od km 336+453 do km 342+735 ma znaczenie ponadwojewódzkie i wpisuje się w definicję zawartą w art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych tj. "Do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust 1, stanowiące połączenia między miastami, mające znaczenie dla województwa, i drogi o znaczeniu obronnym niezaliczone do krajowych".

12 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 §1 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory m.in. o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. W rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Prezydentem Miasta Z., a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad będącym organem administracji rządowej, dlatego właściwym do rozstrzygnięcia tego sporu jest Naczelny Sąd Administracyjny.

14 Spór kompetencyjny powstał na tle rozpatrzenia sprawy B.G., w przedmiocie wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu z drogi publicznej - ul. [...] w Z.do dz. nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w Z.

15 Zgodnie z art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należy w szczególności wydawanie zezwoleń na zjazdy z dróg. Z kolei według art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zarządcami dróg są dla dróg:

16 1) krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;

17 2) wojewódzkich – zarząd województwa;

18 3) powiatowych – zarząd powiatu;

19 4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta).

20 Powyższa regulacja dowodzi zatem, że określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi.

21 Właściwość zarządcy drogi publicznej do zarządzania taką drogą – co do zasady - powiązana zatem została z ustawowo określoną kategorią, do której droga publiczna została zaliczona. Wyjątek od tej zasady określa art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, według którego w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Oznacza to, że zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych kategorii dróg publicznych.

22 Według art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii gminnej. Mając zatem na uwadze powołany przepis należy stwierdzić, że po spełnieniu wymienionych w tym przepisie przesłanek takich jak: wybudowanie nowego odcinka drogi, zastępującego poprzednio wybudowany i oddanie go do użytku, odcinek "dawnej" drogi uzyskuje - z mocy przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych - status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej.

23 Z tego powodu słuszne było stanowisko GDDKiA, że przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma charakter przepisu lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych w/w ustawą i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych. Nie wymaga przy tym wydania odrębnego aktu normatywnego w tym przedmiocie, o którym wspomina wnioskodawca. Poprawności tego stanowiska nie podważa pogląd Prezydenta Miasta Z., że przepis ten nie dotyczy sytuacji wybudowania odcinka drogi o innym przebiegu niż dotychczasowa droga. Powołany przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych takiego rozróżnienia nie zawiera. Nie ulega natomiast wątpliwości, że nowo wybudowany odcinek drogi ekspresowej S-8 zastępuje odcinek drogi w pasie ulicy [...] w Z.

24 W związku z powyższym zarządcą tego odcinka drogi stał się Prezydent Miasta Z., który z tej przyczyny jest właściwy do rozpoznania wniosku złożonego przez B. G.

25 Z tych względów, z mocy powołanych wyżej przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.