Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2018 r., I OW 64/18

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2018 r., I OW 64/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie w Likwidacji o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie w Likwidacji a Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie – Dyrektorem Zarządu Zlewni w Warszawie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: wskazać Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie – Dyrektora Zarządu Zlewni w Warszawie jako organ właściwy do załatwiania wniosku Z. z dnia 16 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia 19 marca 2018 r. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie w Likwidacji (dalej także jako: WZMiUW) wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym podmiotem a Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie (dalej także jako PGW), w imieniu którego działa Dyrektor Zlewni w Warszawie w sprawie wniosku Z. z 16 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie, że właściwym w sprawie jest Państwowe Gospodarstwo Wodne.

3 Z uzasadnienia wniosku wynika, że Z. w dniu 16 lutego 2018 r. zwrócił się do PGW Zarząd Zlewni w Warszawie o udostępnienie informacji publicznej w postaci szeregu danych dotyczących zadań realizowanych w okresie od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. w zakresie utrzymania wód rzeki Kraski oraz rzeki Molnicy. Pismem z dnia 23 lutego 2018 r. PGW działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.) przekazało wniosek według właściwości do załatwienia WZMiUW. PGW podało, że zostało utworzone w dniu 1 stycznia 2018 r., a zatem nie mogło prowadzić we wnioskowanym okresie żadnych działań dotyczących utrzymania wód rzeki Kraski i rzeki Molnicy.

4 Zdaniem WZMiUW przekazanie wniosku było bezpodstawne. WZMiUW z dniem 1 stycznia 2018 r. został postawiony w stan likwidacji zgodnie z uchwałą Sejmiku Województwa Mazowieckiego nr 239/17 z dnia 4 grudnia 2017 r. W świetle przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) PGW stało się następcą prawnym WZMiUW w całości, a więc także w odniesieniu do działań podejmowanych w przeszłości, na gruncie wówczas obowiązujących przepisów. Zgodnie z art. 542 Prawa wodnego pracownicy WZMiUW z dniem 1 stycznia 2018 r. stali się pracownikami PGW. Wnioskodawca zaznaczył, że dokumenty, na podstawie których można udzielić odpowiedzi na wniosek Z., znajdują się w posiadaniu PGW, a konkretnie w jej jednostkach organizacyjnych (terenowych), a nie WZMiUW.

5 Jednocześnie Likwidator WZMiUW wraz z pismem z dnia 19 marca 2018 r. przekazał Z. informacje znajdujące się w jego posiadaniu w formie kopii (tabelaryczne zestawienia działań za lata 2016-2017 dotyczące wód rzeki Kraski i rzeki Molnicy) zaznaczając, że z uwagi na brak oryginałów dokumentów nie jest w stanie zweryfikować tych danych.

6 W odpowiedzi na wniosek Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wskazało, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zarządzanie zasobami wodnymi jest realizowane z uwzględnieniem podziału państwa na obszary dorzeczy, regiony wodne i zlewnie, a nie jak dotychczas w oparciu o podział administracyjny Państwa. W związku z powyższym, zasięg działania jednostek terenowych PGW także uległ zmianie. Przejście z mocy ustawy pracowników likwidowanego WZMiUW do Wód Polskich nie oznacza przekazania dokumentacji związanej z eksploatacją urządzeń wodnych, a jedynie fakt zmiany pracodawcy. Organ zaznaczył ponadto, że stanowisko to potwierdza udzielenie przez WZMiUW w Likwidacji kompletnej odpowiedzi na wniosek Z.

7 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

8 Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny.

9 Na wstępie należy wskazać, że spór kompetencyjny powstaje wówczas, gdy różne organy administracji publicznej uznają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub gdy każdy z nich uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Spór taki może powstać wyłącznie na tle konkretnej sprawy, a więc takiej, w której da się określić konkretnego adresata i konkretne okoliczności. W praktyce oznacza to, że spory kompetencyjne i spory o właściwość mogą powstać przede wszystkim na tle spraw rozstrzyganych w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a nie tylko w formie decyzji administracyjnej. Artykuł 4 p.p.s.a. będzie miał zatem zastosowanie także w sprawach załatwionych w formie aktów i czynności (por. J. Drachal, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski [red]. Warszawa 2017, s. 96).

10 Spór, objęty wnioskiem stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania, powstał w ramach postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Zasady postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej zostały określone przede wszystkim w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, dalej jako: u.d.i.p.). Na gruncie tej ustawy można wyróżnić dwa etapy postępowania o zróżnicowanym charakterze. Pierwszy z nich kończy się bądź udostępnieniem żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, udzieleniem informacji o niepublicznym charakterze informacji bądź informacją o braku żądanych danych. Odmiennie zaś przedstawia się sytuacja, gdy w sprawie istnieją przesłanki do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego. Wówczas dopiero podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne i na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. jest uprawniony do właściwego zastosowania przepisów k.p.a.

11 Krąg podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 3 tej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to, że adresat wniosku jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. W doktrynie wskazuje się, że wobec takiego brzemienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. należy przyjąć, iż podmiot nieposiadający żądanych danych publicznych, do którego wpłynął wniosek, nie musi przekazywać go według właściwości na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Obowiązku takiego nie nakładają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wynika to również z art. 65 k.p.a. (patrz I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 106). W sytuacji braku informacji publicznej podmiot do którego skierowano wniosek informuje o tym wnioskodawcę. Powiadomienie o nieposiadaniu żądanej informacji powinno zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia (por. wyrok NSA z 24 listopada 2009 r., I OSK 851/09). Na takie pismo nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ale strona może zrealizować prawo do ochrony sądowej poprzez złożenie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania.

12 W związku z powyższym, postępowania o udostępnienie informacji publicznej, w których postępowanie nie doszło do etapu sformalizowanego postępowania administracyjnego prowadzanego w oparciu o przepisy k.p.a., co do zasady nie będą źródłem sporów kompetencyjnych (sporów o właściwość).

13 Nie można jednak wyłączyć zastosowania art. 4 p.p.s.a. w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, w szczególności, w sytuacji jak w niniejszym postępowaniu, gdy jeden z podmiotów pozostających w sporze wydał zawiadomienie na podstawie 65 k.p.a. o przekazaniu sprawy według właściwości. Skoro sprawy w przedmiocie dostępu do informacji publicznej należą do właściwości sądów administracyjnych określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a to złożenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość) jest dopuszczalne.

14 Obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez podmiot publiczny wynika z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Stąd też należy przyjąć, że organem właściwym do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest organ, do którego wniosek wpłynął. Załatwienie wniosku nie oznacza w każdym przypadku udzielenia żądanych przez wnioskodawcę danych. Poza tym sposobem załatwiania sprawy należy bowiem wskazać możliwość wydania decyzji administracyjnej, poinformowania o niepublicznym charakterze informacji, a w przypadku jej braku udzielenie stosownej informacji o braku posiadania danych.

15 W rozpoznawanej sprawie wniosek Z. został skierowany do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w Warszawie, a zatem ten podmiot jest obowiązany do jego załatwienia w jednej z wymienionych wyżej form.

16 W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.