Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2024 r., I OW 212/23

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2024 r., I OW 212/23

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Gminy Goleniów z dnia 2 października 2023 r. nr DUS.5121.01.2023.SW o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy Goleniów a Burmistrzem Gminy Borne Sulinowo w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji w sprawie umieszczenia A. A. wraz z dziećmi w Domu dla Samotnych Matek z Dziećmi postanawia: oddalić wniosek.

Uzasadnienie

2 Burmistrz Gminy Goleniów w piśmie z 2 października 2023 r. nr DUS.5121.01.2023.SW wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Burmistrzem Gminy Borne Sulinowo w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji w sprawie umieszczenia A. A. wraz z dziećmi w Domu dla Samotnych Matek z Dziećmi.

3 Wnioskodawca wskazał, że 22 lutego 2023 r. A. A., przebywając na terenie gminy Borne Sulinowo, złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej "OPS") wniosek o umieszczenie jej wraz z dziećmi w Domu dla Samotnych Matek z Dziećmi Monar Markot w Policach. Tego samego dnia wniosek został przekazany, bez wywiadu oraz innych dokumentów, do Centrum Usług Społecznych (dalej "CUS") w Goleniowie. W dniu 23 lutego 2023 r. CUS Goleniów przekazał wniosek do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej "MGOPS") w Bornym Sulinowie w celu przeprowadzenia wywiadu oraz skompletowania dokumentów.

4 MGOPS Borne Sulinowo poinformował OPS w Policach pismem z 6 marca 2023 r., że rodzina A. A. zamieszkuje w Domu dla Samotnych Matek z Dziećmi Monar Markot w Policach. W dniu 16 marca 2023 r. OPS Police poinformował MGOPS Borne Sulinowo, że Zarząd Powiatu w Policach z uwagi na liczne nieprawidłowości, rozwiązał z dniem 1 listopada 2022 r. umowę ze Stowarzyszeniem Monar w Warszawie na realizację zadania publicznego: prowadzenie ośrodka wsparcia domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Dom dla Samotnych Matek z Dziećmi nie figuruje w rejestrze jednostek specjalistycznego poradnictwa Wojewody Zachodniopomorskiego.

5 W dniu 6 marca 2023 r. PCPR Goleniów otrzymało wywiad środowiskowy A. A. przekazany przez MGOPS Borne Sulinowo. Został on przekazany 24 marca 2023 r. do CUS w Goleniowie, a następnie z powrotem do MGOPS Borne Sulinowo (data wpływu 31 marca 2023 r.).

6 W dniu 6 kwietnia 2023 r. do OPS w Policach wpłynęła dokumentacja A. A. z wnioskiem o wydanie skierowania do nieistniejącego ośrodka wsparcia dla samotnych matek z dziećmi w Policach. Została ona przekazana do CUS w Goleniowie (data wpływu 20 kwietnia 2023 r.), a następnie do MGOPS Borne Sulinowo. W dniu 4 maja 2023 r. zwrócono korespondencję wraz z kompletem dokumentów do CUS Goleniów.

7 Zdaniem wnioskodawcy, bezsporne pozostaje, że w momencie składania wniosku o pomoc w formie wydania skierowania do Domu dla Samotnych Matek, A. A. oraz jej dzieci byli osobami bezdomnymi w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.". W czasie złożenia podania, właściwą w sprawie była Gmina Borne Sulinowo, która dokonała czynności związanych z umieszczeniem A. A. w Domu dla Samotnych Matek z Dziećmi Monar Markot w Policach. Wynika to z § 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 17 stycznia 2022 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży (Dz. U. poz. 150), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", zgodnie z którym, osoba ubiegająca się o skierowanie do domu składa wniosek w ośrodku pomocy społecznej właściwym ze względu na jej miejsce zamieszkania, a w przypadku osób bezdomnych - w ośrodku właściwym ze względu na gminę miejsca pobytu.

8 Jak podkreślił wnioskodawca, wszelkie ustalenia dotyczące pobytu we wskazanej wyżej placówce zostały dokonane przez MGOPS Borne Sulinowo, nawet po powzięciu informacji, że placówka ta nie figuruje w rejestrze jednostek specjalistycznego poradnictwa Wojewody Zachodniopomorskiego.

9 Biorąc pod uwagę powyższe, w przekonaniu wnioskodawcy, organem właściwym miejscowo do rozpatrzenia sprawy jest Burmistrz Gminy Borne Sulinowo.

10 Nie wniesiono odpowiedzi na wniosek o rozpoznanie sporu o właściwość.

11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów, o których mowa w art. 4 P.p.s.a., objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

13 Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Jako spór o właściwość można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy administracyjnej.

14 Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze o właściwość (kompetencyjnym) możemy mówić jedynie w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. sygn. akt II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OW 62/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

15 Pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 16 lit. b i § 1 pkt 16 lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Zatem, Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do rozstrzygnięcia negatywnego sporu o właściwość w sprawie określonej jako wydanie decyzji w sprawie umieszczenia wraz z dziećmi w Domu dla Samotnych Matek z Dziećmi.

16 Z niespornych ustaleń wynika, że A. A. jest osobą bezdomną, jej ostatni adres zameldowania na pobyt stały to [...], gmina Goleniów oraz została umieszczona w domu dla matek z małoletnimi dziećmi bez wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu do domu.

17 Zgodnie z art. 47 ust 4 u.p.s.: "Matki z małoletnimi dziećmi oraz kobiety w ciąży doznające przemocy domowej lub znajdujące się w innej sytuacji kryzysowej mogą w ramach interwencji kryzysowej znaleźć schronienie i wsparcie w domach dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Do tych domów mogą być również przyjmowani ojcowie z małoletnimi dziećmi albo inne osoby sprawujące opiekę prawną nad dziećmi. Przepis art. 47 ust. 5 tej ustawy stanowi zaś, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, standard obowiązujących podstawowych usług świadczonych przez domy dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży oraz tryb kierowania i przyjmowania do takich domów, uwzględniając możliwości odizolowania ubiegających się o pomoc osób od osoby stosującej przemoc domową i przezwyciężenia sytuacji kryzysowej.

18 Na podstawie tego ostatniego przepisu zostało wydane rozporządzenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 17 stycznia 2022 r. Przewidziano w nim, że skierowanie do domu następuje w drodze decyzji administracyjnej (§ 5 ust. 1). Osoba ubiegająca się o skierowanie do domu składała wniosek w ośrodku pomocy społecznej właściwym ze względu na jej miejsce zamieszkania, a w przypadku osób bezdomnych - w ośrodku właściwym ze względu na gminę miejsca pobytu (§ 5 ust. 4). W kolejnych przepisach § 5 ust. 9 i 10 uregulowano procedurę w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa lub zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do domu lub jej dziecka. Takie osoby były przyjmowane bez wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu do domu, na wniosek tej osoby lub ośrodka, o którym mowa w ust. 4, które miały obowiązek niezwłocznego powiadomienia o tym starosty powiatu prowadzącego dom lub zalecającego prowadzenie domu. Ośrodek, o którym mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia umieszczenia osoby bez wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu do domu miał obowiązek przesłania staroście powiatu prowadzącego dom lub zlecającego prowadzenie domu dokumenty. Wydanie decyzji o skierowaniu do domu należało do kompetencji starosty najbliższego powiatu prowadzącego dom lub zlecającego prowadzenie domu, który w uzasadnieniu wskazywał możliwości zapewnienia pomocy w innej formie w zależności od jej sytuacji i potrzeb.

19 Przepisy art. 47 ust. 4 i 5 u.p.s. zostały zmienione przez art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 535) z dniem 22 czerwca 2023 r. Zgodnie z art. 22 ust. 5 tej nowelizacji dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 47 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 10, w brzmieniu dotychczasowym, zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 47 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 10, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Termin ten upłynął z dniem 22 grudnia 2023 r. Oznacza to, że z tym dniem straciło moc rozporządzenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 17 stycznia 2022 r. Rozporządzenie zastępujące - projekt rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2023 r. - jest w trakcie prac legislacyjnych (https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12379464) i do dnia rozpoznawania wniosku przez Naczelny Sąd Administracyjny nie zostało opublikowane. Wskazać jedynie można, że z przepisu § 7 projektu rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2023 r. wynika, że do postępowań w sprawie kierowania i przyjmowania do domu wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe, a regulacje dotyczące wskazania organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu do domu są analogiczne do poprzednio obowiązujących.

20 Tym niemniej przepisy projektu rozporządzenia na dzień rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 18 stycznia 2024 r. wniosku Burmistrza Gminy Goleniów zawartego w piśmie z 2 października 2023 r. nr DUS.5121.01.2023.SW. nie weszły do obrotu prawnego, ponieważ nie zostały opublikowane. Oznacza to, że nie mogą być podstawą prawną rozstrzygnięcia sporu o właściwość zaistniałego w niniejszej sprawie. Kolejno należy wskazać, że rozporządzenie z dnia 17 stycznia 2022 r., które obowiązywało w okresie złożenia przez A. A. wniosku z 22 lutego 2023 r. o skierowanie jej do Domu dla Samotnych Matek w Policach, już nie obowiązuje.

21 Powyższe oznacza, że na dzień rozpoznawania wniosku nie ma przepisów wykonawczych regulujących właściwość organu i procedurę do wydania decyzji o skierowaniu do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Pod uwagę należy więc wziąć przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące właściwości organów, w kompetencjach których pozostają sprawy dotyczące interwencji kryzysowych oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, do odpowiedniego stosowania których odsyła art. 14 u.p.s., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

22 Zgodnie z art. 17 ust. 2 pkt 3 u.p.s. do zadań własnych gminy należy prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej i ośrodkach wsparcia o zasięgu gminnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki. Ośrodkiem wsparcia może być, m.in. dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży (art. 51 ust. 4 u.p.s.). Zgodnie natomiast z art. 19 pkt 11 u.p.s. do zadań własnych powiatu należy prowadzenie mieszkań treningowych lub wspomaganych dla osób z terenu więcej niż jednej gminy oraz powiatowych ośrodków wsparcia, w tym domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, z wyłączeniem środowiskowych domów samopomocy i innych ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi. W myśl art. 112 ust. 1 u.p.s. zadania pomocy społecznej w powiatach wykonują jednostki organizacyjne - powiatowe centra pomocy rodzinie (PCPR). Decyzję o skierowaniu do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży wydaje starosta powiatu prowadzącego taką placówkę lub z jego upoważnienia kierownik PCPR albo inna osoba upoważniona na podstawie art. 112 ust. 5 u.p.s.

23 Z powyższych przepisów wynika, że w kompetencjach gminnych ośrodków pomocy społecznej pozostają zadania, które nie wykraczają poza zasięg gminny, natomiast skierowanie do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży należy do starosty. Na tle regulacji ustawy o pomocy społecznej przepisy dotyczące kierowania do niektórych ośrodków wsparcia stanowią wyjątek od ustalania właściwości miejscowej według aktualnego miejsca zamieszkania. I tak właściwym miejscowo do skierowania do ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi i do ustalenia odpłatności za usługi placówki jest organ jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej ośrodek lub zlecającej jego prowadzenie (art. 51b ust. 5 u.p.s.). Podobnie skierowanie do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży wydaje starosta powiatu prowadzącego taką placówkę (I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 101. https://sip.lex.pl/#/commentary/587230014/727521/sierpowska-iwona-pomoc-spoleczna-komentarz-wyd-vi?cm=URELATIONS, dostęp: 2024-01-18).

24 Powyższe oznacza, że żaden z organów pozostających w sporze nie jest właściwy do wydania decyzji o skierowaniu do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Spór w niniejszej sprawie został określony przez wnioskodawcę jako spór o właściwość w wydaniu skierowania do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, a Burmistrz Gminy Borne Sulinowo odniósł się do wniosku o tak właśnie określonym przedmiocie. Dodać trzeba, że żadna z Gmin pozostających w sporze nie jest miastem na prawach powiatu. Gmina Goleniów znajduje się na terenie powiatu goleniowskiego, a gmina Borne Sulinowo znajduje się w powiecie szczecineckim.

25 Tym samym wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między Burmistrzem Miasta Goleniów a Burmistrzem Gminy Borne Sulinowo w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji w sprawie umieszczenia A. A. wraz z dziećmi w Domu dla Samotnych Matek z Dziećmi w Policach podlegał oddaleniu.

26 Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.