Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2011 r., I OSK 956/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2011 r., I OSK 956/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II SAB/Bd 11/11 w sprawie ze skargi P. L.-M. na bezczynność [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II SAB/Bd 11/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. L. – M. na bezczynność [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej zobowiązał [...] Agencję Rozwoju Regionalnego S.A. w T. do rozpatrzenia w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: "ustawa") wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2010 r. w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku oraz zasądził na rzecz skarżącego od [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w T. 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

3 W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

4 Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. (doręczonym adresatowi w dniu [...] grudnia 2010 r.) P. L. – M., powołując się na art. 6 ustawy zwrócił się do [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z siedzibą w T. o przesłanie mu listem poleconym kopii protokołów wszystkich walnych zgromadzeń akcjonariuszy, jakie odbyły się w 2010 r.

5 Po upływie 14 dni, z uwagi na brak odpowiedzi na powyższy wniosek, P. L.- M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność [...] Agencji Rozwoju Regionalnego, wnosząc o nakazanie udzielenia żądanej informacji.

6 W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wymieniona Spółka jest samorządową osobą prawną, gdyż 90% jej akcji jest własnością Województwa Kujawsko - Pomorskiego i Gminy T. Ze statutu Spółki wynika, że wykonuje zadania publiczne i nie działa dla zysku. Skarżący również wskazał, że na dzień wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej nie była ona opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej.

7 W odpowiedzi na skargę [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. wniosła o jej oddalenie i zarzuciła brak podstawy prawnej do domagania się od niej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. udzielenia informacji oraz że nie zaistniała po jej stronie bezczynność. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., nadanym na poczcie [...] grudnia 2010 r., a więc w ustawowym terminie, powiadomiła skarżącego, że żądane protokoły nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a Agencja nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle tej ustawy do ich udostępnienia.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy opisanym na wstępie wyrokiem na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") uwzględnił skargę jako zasadną.

9 W uzasadnieniu wyroku Sąd przyjął, że przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ – mimo ciążącego na nim obowiązku – w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na "milczenie" organu uzasadnia nie tylko niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga jego wydania.

10 Natomiast w oparciu o art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 i 6 ustawy przyjął, że informacją publiczną jest każda wiadomość (informacja) wytworzona lub odnosząca się do szeroko rozumianych władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne - w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej bądź gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie przypadkowo zatem w art. 6 ust. 1 ustawy zamieszczono jedynie przykładowy katalog informacji publicznych, a w art. 4 ust. 1 – przykładowo tylko wymieniono podmioty zobligowane do udostępnienia informacji publicznej, o czym świadczy użycie w obydwu tych przepisach zwrotu "w szczególności."

11 Sąd uznał, że wbrew stanowisku [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A., wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2010 r. winien być rozpatrzony w trybie ustawy o dostępie o informacji publicznej. Mając bowiem na uwadze treść art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, który charakteryzuje podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, należy przyjąć, że [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. z siedzibą w T. jest spółką prawa handlowego, w której jednostka samorządu terytorialnego – Województwo Kujawsko - Pomorskie ma 63,93% udziałów oraz inna jednostka tego samorządu – Gmina Miasta T. posiada 28,76% udziałów. Spółka ta zatem dysponuje majątkiem publicznym oraz dodatkowo jest osobą prawną, w której obydwie jednostki samorządu terytorialnego łącznie, a także samo Województwo Kujawsko - Pomorskie posiadają pozycję dominującą (wielkość udziałów przekraczającą 40% - art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów - Dz.U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). Agencja jest zatem podmiotem zobligowanym na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. do udzielenia informacji będącej w jej posiadaniu, mającej walor informacji publicznej.

12 Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja w sprawach publicznych jest informacją publiczną. Protokoły walnych zgromadzeń akcjonariuszy spółki akcyjnej jaką jest agencja, o doręczenie odpisów których wystąpił skarżący, zawierają informację o ich przebiegu, o sposobie realizacji przez zarząd spółki zadań statutowych powiązanych z dysponowaniem mieniem samorządowym. Jak wynika ze statutu Agencji, przedmiotem obrad walnego zgromadzenia jest rozpatrzenie i zatwierdzanie sprawozdań władz Spółki oraz bilansu, rachunku zysku i strat, podział zysku lub pokrycie strat, udzielenie władzom Spółki absolutorium z wykonania przez nie obowiązków oraz podjęcie w powyższym zakresie stosownych uchwał. Mogą być również zwoływane nadzwyczajne walne zgromadzenia dla rozpatrzenia spraw wymagających podjęcia uchwały. Stosownie zaś do ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) walne zgromadzenie podejmuje uchwały w określonych w niej przypadkach zadysponowania kapitałem spółki.

13 Przedstawione wyżej działania akcjonariuszy spółki znajdują odzwierciedlenie w protokole odbytego walnego zgromadzenia akcjonariuszy. Odnotowywane są w nim zwłaszcza podjęte uchwały.

14 Zdaniem Sądu, o publicznym charakterze żądanej przez skarżącego informacji przesądza w oczywisty sposób art. 6 ust.1 pkt 5 lit. d, e ustawy, dotyczy ona bowiem w istocie majątku podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a - c art. 6 (m. in. majątkiem samorządowym), jak również dochodów i strat spółki handlowej, w której podmiot wymieniony w pkt c ma pozycję dominującą oraz dysponowania tymi dochodami i sposobu pokrywania strat.

15 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. z siedzibą w T. Zaskarżając wyrok w całości jako podstawę kasacyjną wskazała na art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj.: błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy przez przyjęcie, że [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. spełnia przesłanki podmiotu określonego tym przepisem i wobec tego zobowiązana jest do rozpoznania w trybie przewidzianym przepisami ustawy, wniosku P. L. – M. oraz błędną wykładnię art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d, e ustawy przez przyjęcie, że wskazany przepis ma zastosowanie do Agencji, a żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy i w oparciu o to Agencja jest zobowiązana do udzielenia wnioskodawcy żądanej informacji.

16 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd pierwszej instancji, przywołując jako podstawę swego orzeczenia art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, nie dokonał prawidłowego ustalenia w zakresie zakwalifikowania Agencji do podmiotu, o jakim mowa w tym przepisie. Przepis ten wskazuje, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej musi wykonywać zadania publiczne, tymczasem Agencja zadań takich nie wykonuje. Wszelkie zadania dotyczące świadczenia pomocy przedsiębiorcom (m.in. w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego) są realizowane przez Agencję na podstawie zlecenia przez samorząd Województwa Kujawsko - Pomorskiego w oparciu o umowę cywilnoprawną. Zlecenie Agencji realizacji tych zadań nastąpiło na podstawie wyłonienia Agencji w trybie konkursu, w którym brało udział szereg innych podmiotów. Wykonywanie określonych zadań nie nastąpiło w trybie powierzenia władczego organu czy dyspozycji administracyjnej, lecz w drodze umowy cywilnoprawnej na zasadzie stosunku kontrahenckiego. Samorząd województwa nie powierzył zatem części swojego władztwa Agencji jako podmiotowi władzy, tym bardziej nie powierzył Agencji realizacji zadania publicznego. Agencja w takiej sytuacji nie wykonuje funkcji publicznej, co jest nieodzownym atrybutem przypisania obowiązku z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy.

17 Dodatkowo podniesiono, że art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy wskazuje, iż podmiot zobowiązany winien dysponować majątkiem publicznym. Tymczasem Agencja takim majątkiem nie dysponuje. Jest bowiem spółką prawa handlowego działającą w oparciu o przepisy kodeksu spółek handlowych i mimo, że w rzeczywistości ponad 63% kapitału należy do Samorządu Województwa Kujawsko - Pomorskiego, a 28% do Gminy Miasta T., to jednak nie sposób twierdzić, że w takiej sytuacji dysponuje ona majątkiem publicznym. Z momentem prawnego powstania Spółki (stosowny wpis w KRS) i uzyskania osobowości prawnej, wniesiony aport i wkłady pieniężne stały się majątkiem Spółki i nie mają przymiotu majątku publicznego. Majątek ten stał się własnością Spółki, nie zaś majątkiem tylko w dyspozycji spółki.

18 Podkreślono ponadto, że niezbędną przesłanką zakwalifikowania podmiotu jako zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest również fakt posiadania przez jednostki samorządu terytorialnego pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przez pozycję dominującą należy rozumieć pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów. Ponadto, jak stanowi ustawa, przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40 %. Fakt zatem posiadania wskazanych przez Sąd pierwszej instancji udziałów samorządu terytorialnego w spółce w żaden sposób nie przesądza, że nastąpił stosunek dominacji określony ustawą o dostępie do informacji publicznej.

19 Również zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d, e ustawy mogłoby mieć miejsce tylko w przypadku prawidłowego ustalenia i przyjęcia, że podmiot zobowiązany jest podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. W przypadku zatem, gdy podmiot nie spełnia kryteriów określonych w tym konkretnym przepisie, a zdaniem Agencji ona ich nie spełnia, to również nie można takiemu podmiotowi przypisać obowiązku udostępnienia żądanej informacji w tym zakresie.

20 W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

22 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

23 Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

24 Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

25 Dotyczyły one naruszeń prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d, e ustawy.

26 W skardze kasacyjnej zarzucono, że [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. nie jest podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, a ponadto żądane przez P. L. – M. informacje nie są informacjami publicznymi i nie mieszczą się w normie zawartej w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d, e ustawy.

27 Zgodnie z treścią 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

28 Sąd pierwszej instancji uznał, że [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne (osobą prawną), w której jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Otóż jest ona spółką prawa handlowego, w której Województwo Kujawsko – Pomorskie posiada 63,93% udziałów oraz Gmina Miasta T. 28,76% udziałów.

29 Mając zatem na uwadze treść art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, zgodnie z którym za pozycję dominującą przyjmuje się wielkość udziałów w rynku przekraczającą 40%, Sąd przyjął, że odniesienie tej normy do art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy oznacza, że jednostki samorządu terytorialnego, tj. Województwo Kujawsko – Pomorskie i Miasto T. mają pozycję dominującą w skarżącej Spółce.

30 Natomiast w skardze kasacyjnej zarzuca się, że Agencja jest spółką prawa handlowego i posiadany przez nią majątek z chwilą zarejestrowania Spółki przestał być majątkiem publicznym, stał się własnością Spółki, a nie tylko majątkiem pozostającym w jej dyspozycji.

31 Odnosząc się do tego stanowiska należy przed wszystkim wskazać, że formy gospodarczej działalności województwa, przy pomocy których może ono realizować przypisane mu zadania publiczne określa art. 13 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590). Przepis ten w ust. 1 stanowi, że w sferze użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółki akcyjne lub spółdzielnie, a także przystępować do takich spółek lub spółdzielni.

32 Zauważyć należy, że ze Statutu [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w T. wynika, że jej celem jest podejmowanie działań na rzecz rozwoju przedsiębiorczości oraz rozwoju gospodarczego kraju, a zwłaszcza Województwa Kujawsko – Pomorskiego przez podnoszenie konkurencyjności gospodarki, przygotowanie przedsiębiorstw i struktur otoczenia biznesowego do współpracy z instytucjami Unii Europejskiej, pomoc w dostosowaniu małych i średnich przedsiębiorstw do wymogów rynku europejskiego oraz ułatwianie im dostępu do nowoczesnych technologii produkcji i metod zarządzania (§ 5 ust. 1 Statutu).

33 W tym stanie rzeczy województwo poprzez działalność Agencji realizuje swoje zadania publiczne określone w art. 11 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 ustawy o samorządzie województwa. Do zadań tych m.in. należą: tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy; utrzymanie, rozbudowa infrastruktury społecznej i technicznej o znaczeniu wojewódzkim oraz wspieranie rozwoju nauki i współpracy między sferą nauki i gospodarki, popieranie postępu technicznego i innowacji.

34 W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, gdyż powierzono jej realizację zadań mieszczących się w zadaniach przypisanych do kompetencji samorządu wojewódzkiego.

35 Już spełnienie tylko tej przesłanki czyni Spółkę podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, bowiem wskazany wyżej przepis nie wymaga łącznego istnienia wszystkich wymienionych w nim przesłanek.

36 Z kolei co do majątku, który jest w posiadaniu Spółki, należy podzielić pogląd Agencji, że majątek spółki akcyjnej nie jest własnością akcjonariuszy lecz własnością spółki. W tym rozumieniu nie jest to "majątek publiczny", bo nie jest własnością organów samorządu terytorialnego, lecz własnością podmiotu gospodarczego działającego w oparciu o przepisy Kodeksu spółek handlowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 877/11).

37 Jednak w sytuacji gdy samorząd może realizować swoje zadania publiczne przez tworzenie między innymi takich podmiotów jak spółka akcyjna, to skoro w [...] Agencji Rozwoju Regionalnego zaangażował środki publiczne w wysokości 92,69% kapitału Spółki, nie można zatem uznać, że majątek tej Spółki ze względu na sposób jego powstania, wielkość udziałów oraz cele, dla których został Spółce przekazany nie zachował charakteru "majątku publicznego", a sposób jego wykorzystania ma być wyłączony spod społecznej kontroli.

38 Tak więc majątek, którym dysponuje przedmiotowa Agencja oraz sposób gospodarowania nim, dopóki organy samorządu terytorialnego mają w nim udział, powinien podlegać, jeśli idzie o informację publiczną, takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością samorządu terytorialnego.

39 Powyższe stanowisko znajduje swoje uzasadnienie również w treści art. 6 ust. 5 lit. d, e ustawy, który stanowi, że informacją publiczną jest informacja o majątku, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 pochodzącym z zadysponowania majątkiem m.in. jednostek samorządu terytorialnego, a nadto informacja o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty te mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych oraz dysponowania tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Nie ulega wątpliwości, że organy samorządu terytorialnego mają w Spółce w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów pozycję dominującą wobec czego również zarzut naruszenia art. 6 ust. 5 lit. d, e ustawy uznać trzeba za nieusprawiedliwiony.

40 Dlatego też uznać należy, że protokoły wlanych zgromadzeń akcjonariuszy, których domagał się skarżący są informacją publiczną, wobec czego [...] Agencja Rozwoju Regionalnego pozostawała w bezczynności.

41 Niezależnie od powyższych rozważań należy dodać, że nie zostało poparte właściwymi wywodami Sądu pierwszej instancji ustalenie dotyczące tego, że Spółka posiada pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazany wyżej przepis nie mówi bowiem o wielkości udziałów przekraczających 40% w majątku spółki lecz o udziale w rynku właściwym, przez który rozumie się rynek opisany w art. 4 pkt 9 ww. ustawy. Jednak kwestia ta pomimo, iż nie została należycie wyjaśniona nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem jak wykazano wcześniej [...] Agencja Rozwoju Regionalnego jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja jest informacją publiczną.

42 Z tych względów, skoro wnioskodawca nie mógł zapoznać się z żądaną informacją publiczną w sposób publicznie lub powszechnie dostępny, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A., jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy była zobowiązana do udzielenia tej informacji.

43 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.