Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., I OSK 939/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., I OSK 939/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1061/14 w sprawie ze skargi U.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1061/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.

3 Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

4 W dniu 2 sierpnia 2013 r. U. W. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na zakup leków, środków czystości, żywności, opłacenie rachunku za energię elektryczną (faktura za lipiec 2013 r.), dofinansowanie rachunku za wodę. Prezydent m. st. Warszawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., odmówił przyznania pomocy finansowej w powyższym zakresie. Organ wskazał, iż wnioskodawczyni mieszka samotnie i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jej dochód stanowi świadczenie emerytalne ZUS w wysokości 787,13 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 220,38 zł. Łączny dochód w lipcu 2013 r., tj. w miejscu poprzedzającym złożenie wniosku, wyniósł 1.007,51 zł, a zatem przekroczone zostało kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Prezydent stwierdził też, że w trakcie wywiadu środowiskowego strona poinformowała, iż 15 lipca 2013 r. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego i obniżkę czynszu, jednak z akt sprawy wynika, że nie występowała ona z wnioskiem o obniżkę czynszu. Ponadto organ podniósł, że strona w dalszym ciągu nie zwróciła się o wsparcie materialne do najbliższej rodziny (w pierwszej kolejności zobowiązanej do alimentacji), tj. od dwojga dorosłych dzieci przebywających i pracujących w Anglii, z którymi jak twierdzi nie utrzymuje żadnych kontaktów, a także od matki. Ponadto, w dalszym ciągu nie wykorzystuje własnych możliwości poprawy sytuacji bytowej, o czym była wielokrotnie przez organ pouczana.

5 Po rozpoznaniu odwołania U. W., decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wskazało, iż strona nie powołała się na żadną nadzwyczajną sytuację, która miała miejsce, lecz wniosła o przyznanie pomocy na pokrycie bieżących potrzeb (opłatę za energię, wodę, zakup leków, środków czystości, żywności). Takie potrzeby mogą być zaspokajane przez organ osobom, które spełniają kryterium dochodowe i to nie w każdym przypadku, tylko wówczas, gdy na podstawie szczegółowego postępowania organ ustali, że nieprzyznanie pomocy zagrażałoby egzystencji wnioskodawcy.

6 Skargę na powyższą decyzję wniosła U. W., wskazując, że jej dochód, nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Nie jest zdolna do pracy z uwagi na zły stan zdrowia, a znaczną część budżet przeznacza na zakup leków. Skarżąca przedstawiła szczegółowe rozliczenie wydatków na życie. Wskazała też, że nie może oczekiwać pomocy od matki z uwagi na jej wiek i sytuację finansową. Nie ma także kontaktu z dziećmi, z którymi rozmawiała telefonicznie po raz ostatni 26 maja 2013 r.

7 Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.

8 Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że:

9 Przyznanie pomocy na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, które w przypadku osób samotnie gospodarujących wynosi 542 zł. Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych, organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany jest odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe. W niniejszej sprawie organy obu instancji ustaliły, że U. W. przekroczyła wskazane wyżej kryterium dochodowe, bowiem jej dochód stanowi świadczenie emerytalne ZUS w wysokości 787,13 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 220,38 zł. W tej sytuacji, organ rozpoznał wniosek skarżącej o udzielenie pomocy finansowej także w oparciu o kryteria określone w art. 41 ustawy o pomocy społecznej i prawidłowo stwierdził, że strona nie spełnia kryterium pomocy w formie zasiłku specjalnego. Kwestia regulowania opłat związanych z używaniem lokalu mieszkalnego, zakupu środków czystości, leków - dotyczy typowych wydatków obywateli, które okresowo się powtarzają. Tym samym okoliczności podawane przez skarżącą nie noszą znamion szczególnie uzasadnionych przypadków, mimo że mają pewną doniosłość i niewątpliwie są trudne do przezwyciężenia przez skarżącą. Ponadto postawa skarżącej nie świadczy całkowicie o chęci rozwiązania własnej trudnej sytuacji życiowej. Z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiła ona do właściwego organu o obniżkę czynszu. Ponadto, skoro skarżąca nie była w stanie do tej pory nawiązać kontaktu z dziećmi w opisany przez nią sposób, powinna takie próby podjąć za pośrednictwem wnuczki, albo synowej (mieszkających w Warszawie).

10 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła U. W., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

11 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. K.p.a. poprzez przeprowadzenie przez Sąd I instancji błędnej kontroli działań organu II instancji, błędne przyjęcie przez Sąd I Instancji, że organ II instancji zasadnie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, pomimo tego, że organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny niniejszej sprawy, w szczególności w zakresie, w którym przy ustalaniu stanu faktycznego organ I instancji pominął zły stan zdrowia skarżącej, nie uwzględnił uzasadnienie skarżącej w przedmiocie braku kontaktu z dziećmi a także w kwestii wieku oraz stanu zdrowia matki skarżącej, w konsekwencji błędnie przyjmując, że skarżąca nie spełnia przesłanek przyznania jej specjalnego zasiłku celowego;

12 2. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że:

13 – sytuacja skarżącej nie ma charakteru okazjonalnego, niecodziennego, nadzwyczajnego, lecz ma charakter statyczny oraz permanentny, w sytuacji, gdy przyczyna wystąpienia z wnioskiem przez skarżącą o przyznaje zasiłku celowego spowodowana było m.in. pogorszeniem stanu zdrowia skarżącej, co nie można uznać za okoliczność, którą da się przewidzieć bądź, której da się zapobiec a okoliczność ta nosi znamiona niecodziennej;

14 – skarżąca była w stanie zapobiec swojej sytuacji życiowej dochowując należytej staranności, w sytuacji gdy choroby na, które cierpi skarżąca, brak kontaktu z dziećmi, niemożność znalezienia zatrudnienia, nie są okolicznościami, którym można zapobiec dochowując należytej staranności;

15 – wydanie decyzji przez organ II instancji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji poprzedzone zostało zebraniem i rozpatrzeniem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz należycie uzasadnione, w sytuacji, gdy organ II instancji a za nim Sąd I instancji całkowicie pominęli przy gromadzeniu oraz ocenie materiału dowodowego stanowisko skarżącej, nie dając mu wiary, szczególnie w zakresie relacji rodzinnych, kontaktów z pracownikami instytucji społecznych, stanu zdrowia skarżącej, czego zarówno organ II instancji jak i Sąd I instancji nie uzasadnili w żaden sposób, przyjmując je, jako irrelewantne dla rozstrzygnięcia w/w sprawy;

16 – sytuacja osobista, zdrowotna oraz finansowa skarżącej została przez organ I instancji jak i organ II instancji przeanalizowana, w sytuacji, gdy żaden z w/w organów nie dokonał analizy sytuacji życiowej skarżącej, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że sytuacja skarżącej nie jest nadzwyczajna, a tym samym bezzasadne jest udzielenie Skarżącej specjalnego zasiłku celowego;

17 – postawa skarżącej nie świadczy o chęci rozwiązania jej trudnej sytuacji życiowej, podczas gdy brak możliwości polepszenia sytuacji życiowej skarżącej wynika z obiektywnych przyczyn, nie możnych do przezwyciężenia przez skarżącą;

18 – sytuacja życiowa skarżącej ma charakter stały, co sprzeczne jest z celami pomocy społecznej, w sytuacji, gdy stan zdrowia skarżącej nie jest stały, pogarsza się stopniowo, choroby skarżącej diagnozowane są w różnych okresach życia skarżącej, nadto brak kontaktu z dziećmi trudno uznać za permanentny, co najwyżej można go w chwili obecnej uznać za przejściowy i znacznie utrudniony.

19 3. art. 106 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaskarżone orzeczenie organu II instancji oparte było na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym oraz prawnym, w sytuacji, gdy zarówno organ II instancji jak i Sąd I instancji pominęli dowody z dokumentów załączonych do skargi, stanowisko skarżącej wyrażone w odwołaniu oraz w skardze, w sytuacji, gdy zgodnie z procedurą administracyjną, Sąd może nawet z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania, co w niniejszej sprawie mogło przyczynić się do ustalenia istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

20 4. art. 151 P.p.s.a poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie brak było uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie pomocy społecznej, w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy sytuacja skarżącej stanowi nadzwyczajny przypadek, uzasadniający przyznanie specjalnego zasiłku celowego.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

22 Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

23 Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.

24 Prawo do pomocy społecznej przysługuje pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego, o czym stanowi art. 8 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, z wyjątkiem przypadku przewidzianego, m.in. w art. 41, przy czym jednocześnie ze spełnieniem kryterium muszą wystąpić podstawy wskazane w art. 7 pkt 2-15 lub inne okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy. Ustawa o pomocy, uzależniając przyznanie pomocy od kryterium dochodowego definiuje w art. 8 ust 3, co należy uznać za dochód, stanowiąc, że jest to suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego wniosek pomniejszonych o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Otrzymując zatem wniosek o przyznanie pomocy społecznej organy pomocy społeczne są obowiązane ustalić jaki jest dochód ubiegającego się o pomoc i czy znajduje się on w jednej z okoliczności wskazanych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy i jeżeliby się okazało, że kryterium dochodowe zostało przekroczone, mogą dokonać ustalenia czy nie zachodzi sytuacja wskazana, m.in. w art. 41.

25 Z akt sprawy wynika, że U. W. jest osobą samotnie gospodarującą, zatem kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy, wyniosło w jej przypadku 542 zł. Dochód skarżącej, w miesiącu poprzedzającym wydanie decyzji, wynosił zaś 1007,51 zł, Oznacza to, że dochód strony przekraczał ustawowe kryterium dochodowe.

26 Z powodu przekroczenia kryterium dochodowego skarżąca wnioskowanej przez siebie pomocy, tj. zasiłku celowego, otrzymać nie mogła. Znając sytuację skarżącej, organy rozważyły jednak sytuację unormowaną w art. 41 ustawy o pomocy. Stosownie do niego pomoc społeczna, w tym specjalny zasiłek celowy może być przyznany mimo przekroczenia kryterium dochodowego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zarówno organy obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny uznały, że U. W. nie znajduje się w takiej szczególnej sytuacji, która umożliwiałaby przyznanie jej specjalnego zasiłku celowego. Z oceną taką należy się zgodzić, gdyż stan sprawy został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a wniosek z tak ustalonego stanu wysunięty prawidłowo. Zarówno organy jak i Sąd I instancji słusznie zwróciły uwagę na fakt, iż potrzeby, które wskazała skarżąca, nie mają charakteru szczególnie uzasadnionego i związane są z normalnymi obowiązkami życia codziennego, takimi jak konieczność pokrycia kosztów użytkowania lokalu mieszkalnego.

27 Art. 3 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, to klauzula generalna, będąca jedynie ogólną zasadą, którą winny kierować się organy administracji publicznej w sprawach o przyznanie świadczeń pieniężnych w ramach pomocy społecznej. Zauważyć też trzeba, że pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej, wymienione w art. 3 ust. 1 tej ustawy, nie zostało ustawowo zdefiniowane, będąc prawnie niedookreślonym i wymagając indywidualnego podejścia. Przyznanie zatem pomocy uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej wnioskodawcy i jego żądań, lecz także konieczności dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, a także uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Uznać trzeba, iż w sprawie organy, działając na podstawie art. 39 ust. 1 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej, prawidłowo oceniły sytuację bytową skarżącej i zasadnie odmówiły udzielenia jej pomocy. Stanowisko Sądu I instancji, który uznał działania organów w tym zakresie za odpowiadające prawu, było w pełni zasadne.

28 Należy także podkreślić, iż art. 3 ustawy o pomocy społecznej nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Nie można w żadnym razie przyjąć, że w razie spełniania ustawowych przesłanek każda potrzeba osoby ubiegającej się o pomoc winna być przez organy uznana za niezbędną do zaspokojenia i na każdą z nich należy udzielić pomocy w postaci zasiłku. Podkreślić trzeba też, że zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy należą do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że, w odróżnieniu od form obowiązkowych, właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać, w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej Uznanie takie uzależnione jest od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią.

29 Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

30 O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.