Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 91/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 91/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Łd 113/12 w sprawie ze skargi S. M. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Bełchatowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Łd 113/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi S. M. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Bełchatowie w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Prokuratora Rejonowego w Bełchatowie do załatwienia wniosku S. M. z dnia 8 maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

4 S. M. (dalej powoływany jako skarżący) w dniu 8 maja 2012 r. skierował do Prokuratora Rejonowego w Bełchatowie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, której zakres określił jako: "wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach sprawy prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w Bełchatowie, w której umorzono dochodzenie: sygn. akt: Ds. 664/12".

5 W odpowiedzi na powyższy wniosek, Prokurator Rejonowy w Bełchatowie pismem z dnia 14 maja 2012 r., odmawiając dostępu do powołanych akt, wyjaśnił że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie realizuje prawa do akt prowadzonych spraw, gdyż prawo dostępu do akt postępowania przysługuje stronom na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555 ze zm.).

6 S. M. skargą z dnia 1 sierpnia 2012 r. zaskarżył bezczynność Prokuratora Rejonowego w Bełchatowie w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż kwestią sporną jest uznanie przez Prokuratora, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podkreślił, że postępowania przygotowawcze prowadzone były w sprawach dotyczących osób publicznych – osób będących funkcjonariuszami publicznymi, zatrudnionymi w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie w przedmiocie uzyskania przez te osoby uprawnień budowlanych. W ocenie skarżącego, uznanie przez Prokuratora dokumentów z akt zakończonych postępowań przygotowawczych za niemające przymiotu publicznych, było nieuprawnione, natomiast w przypadku odmowy ich udostępnienia, organ obowiązany jest rozstrzygnąć powyższą kwestię w formie decyzji.

7 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu akta postępowania przygotowawczego same w sobie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Są one natomiast zbiorem różnego rodzaju informacji, wśród których znajdują się również informacje publiczne.

8 Na rozprawie w dniu 12 października 2012 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Piotrkowie Trybunalskim wniósł o oddalenie skargi, popierając w całości stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. .

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 października 2012 r. skargę uwzględnił i zobowiązał Prokuratora Rejonowego w Bełchatowie do załatwienia wniosku S. M. z dnia 8 maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku.

10 Sąd I instancji wskazał na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w kwestii dotyczącej istoty sporu w przedmiotowej sprawie, a w szczególności: co do braku możliwości udostępniania, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, akt spraw jako całości, jako zbioru dokumentów lub też jako zbioru różnego rodzaju informacji (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt I OSK 714/09, wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 83/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2006 r. sygn. akt I SAB/Kr 87/06 - orzeczenia.nsa.gov.pl), czy też możliwości udostępniania akt zakończonych postępowań przygotowawczych jako informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1113/04, wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1918/07, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 440/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 974/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 70/08, wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt II SAB/Łd 22/11, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Go 31/12 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

11 Sąd I instancji przychylił się do drugiego z prezentowanych stanowisk, wskazując że uregulowania zawarte w art. 156 § 5 i 5a Kodeksu postępowania karnego, dotyczą jedynie akt spraw będących w toku. Zasady te nie dotyczą więc akt spraw postępowań zakończonych, co prowadzi do wniosku, że podlegają one regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

12 Zdaniem Sądu I instancji akta zakończonych postępowań prowadzonych przez prokuratora spełniają, co do zasady, warunki zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe dla udostępniania ich, a w szczególności zawartych w nich dokumentów, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, oczywiście co należy wyraźnie podkreślić, z uwzględnieniem warunków zawartych w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy oraz ograniczeń wynikających z przepisów ustawy o ochronie danych osobowych i innych uregulowań szczególnych. Do obowiązków organu należy bowiem szczególnie wnikliwa kwalifikacja poszczególnych dokumentów w ramach rozpatrywania żądania strony, pod kątem wyłączeń objętych ustawą o dostępie do informacji publicznej, ustawą o ochronie danych osobowych bądź innymi regulacjami, nie wykluczając możliwości stwierdzenia, że jakiś dokument zawarty w aktach sprawy informacji publicznej nie stanowi. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał skargę za zasadną.

13 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w przyjęciu poglądu prawnego, że akta zakończonego postępowania przygotowawczego stanowią informację publiczną, podczas gdy prawidłowa jego interpretacja prowadzi do wniosku odmiennego. Powołując się na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

14 W toku rozpoznawania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 187 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 91/13 przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości:

15 "Czy akta zakończonego postępowania przygotowawczego jako zbiór dokumentów stanowią informację publiczną w rozumieniu art.1 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)."

16 Naczelny Sąd Administracyjny dnia 9 grudnia 2013 r. pod sygn. akt I OPS 7/13 podjął następującą uchwałę:

17 "Żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).".

18 W uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził, że "akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, jako całość są zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ , który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są więc pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne dotyczące zarówno jego tworzenia , rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania.

19 Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej

20 Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany, na podstawie art. 187 § 2 P.p.s.a., przy rozpoznaniu niniejszej sprawy treścią uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 zważył, co następuje:

21 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W powołanej uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że akta sprawy jako zbiór dokumentów nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p.).

22 Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Natomiast w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i trybie określonym w u.d.i.p.

23 Określenie "sprawa publiczna" nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a ustalenie jego znaczenia jest kluczowe dla prawidłowego ustalenia treści zawartej w przepisie art. 1 ust. 1 tej ustawy. Ustalając znaczenie pojęcia "sprawa publiczna" należy mieć na uwadze treść art.61 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazana norma konstytucyjna prawo do informacji publicznej wiąże z działalnością organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, a także organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera natomiast przykładowe wyliczenie rodzajów informacji będących informacjami publicznymi.

24 Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskania, tak rozumianej, informacji publicznej przysługuje zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu. Jednak prawo, którego realizacji domaga się wnioskodawca musi zostać we wniosku skonkretyzowane. Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie (np. o stanie spraw, zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, stanie państwa). Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, bowiem nie jest określony zakres żądania.

25 Akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, jako całość są zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta takie podlegają przy tym przepisom szczególnym dotyczącym zarówno ich tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Zatem żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

26 W tej sytuacji stwierdzić trzeba, że żądanie skarżącego udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów dotyczących zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Za takim stanowiskiem przemawiają też konstytucyjne zasady zawarte w art. 30 , 32 ust.1 i art. 47 Konstytucji oraz treść art. 1 ust.2 u.d.i.p.

27 Wnioskodawca żądając dostępu do akt sprawy, które jako całość tworzą zbiór materiałów, domaga się w istocie nie udostępnienia informacji publicznej, lecz dostępu do tego zbioru. Postępowanie takie odbywa się natomiast na podstawie przepisów ustawy Kpk. Zatem należy w całości podzielić podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 u.d.i p.

28 W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Z uwagi na brak naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w sytuacji gdy zachodziło jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę.

29 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.