Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2013 r., I OSK 874/13

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2013 r., I OSK 874/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1800/12 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi B. K. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia ostatecznej decyzji postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 19 lutego 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 1800/12) odrzucił skargę B. K. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia ostatecznej decyzji.

3 Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

4 B. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], na mocy którego organ ten utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] odmawiające - na podstawie art. 111 k.p.a. - uzupełnienia decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W., zajętą pod część ulicy F., ozn. jako działka ewid. nr [....] z obr. [...] o pow. [...] m².

5 Odrzucając skargę – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ) zwanej dalej "P.p.s.a." – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że niniejsza sprawa nie leży w jego kognicji.

6 W uzasadnieniu swego postanowienia Sąd Wojewódzki – powołując się na treść art. 3 § 2-3 i art. 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - wskazywał, że przedmiotem skargi B. K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. było postanowienie Wojewody M. z dnia [...] lipca 2012 r., wydane w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji w trybie art. 111 k.p.a., zgodnie z którym strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia, bądź prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W tym przypadku termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od chwili doręczenia jej odpowiedzi. W świetle zaś prezentowanego w orzecznictwie stanowiska, orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego, a pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Ponadto z uwagi na to, że decyzja o uzupełnieniu decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlega odrębnemu zaskarżeniu.

7 Skoro zatem – zdaniem Sądu - Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje ani możliwości wniesienia odwołania od decyzji uzupełniającej, ani zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji, gdyż środek zaskarżenia przysługuje jedynie od decyzji będącej przedmiotem wniosku o jej uzupełnienie, ustawodawca nie nadał - podejmowanym w tym trybie - aktom rangi odrębnych rozstrzygnięć, pozwalających przyjąć dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach. Brak jest także – w ocenie Sądu Wojewódzkiego - przepisów szczególnych, które w takich przypadkach pozwalałyby na kontrolę sądowoadministracyjną (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Taka konstrukcja instytucji uzupełnienia decyzji powoduje więc, iż orzeczenie o uzupełnieniu lub jego odmowa nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

8 B. K. w skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, zarzuciła mu naruszenie przepisów art. 50 § 1 i art. 58 § 1 P.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi osoby uprawnionej mającej interes prawny - której przedmiotem jest sprawa należąca do właściwości sądu administracyjnego z uwagi na niezasadne przyjęcie, że ewentualne orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia - nie ma bytu samodzielnego, gdyż pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się skarżąca.

9 Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania.

10 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że w postanowieniu Wojewody M. z dnia [...] lipca 2012 r. zawarto pouczenie o możliwości złożenia odwołania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oznaczało to, że decyzja organu powinna podlegać kontroli sądowoadministracyjnej albowiem sprawa skarżącej dotyczy działania organów administracji pod względem zgodności z prawem.

11 Powyższe – zdaniem skarżącej kasacyjnie – podważało stanowisko Sądu I instancji, że uzupełnienie decyzji nie ma bytu samodzielnego, a zatem nie można jej korygować. Taka interpretacja prowadziłaby bowiem do wniosku, że wszelkie decyzje administracyjne, tak zwane "niepełne" - nie podlegałyby kontroli sądowoadministracyjnej.

12 W ocenie autorki skargi kasacyjnej, taka wykładnia jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż jeśliby założyć, że decyzja uzupełniająca jest elementem decyzji podstawowej - to wobec tego należy cofnąć się do źródła i ewentualnie sprawdzić - dlaczego pominięto ten składnik w decyzji podstawowej. Dopiero kontrola sądowoadministracyjna decyzji podstawowej może prowadzić do jej weryfikacji i zobowiązać organ administracji do jej uzupełnienia.

13 Odrzucenie skargi pozbawiło zatem -wg skarżącej - prawa dochodzenia przez nią należności, które - z winy organów administracyjnych - nie zostały uwzględnione w decyzji pierwotnej. W świetle zaś art. 50 § 1 P.p.s.a. skargę wnieść mogą osoby, które mają interes prawny w dochodzeniu swoich roszczeń. Zdaniem strony, to organy administracji ponoszą odpowiedzialność za to, że decyzja przez nich wydana pomijała odsetki od kwoty ustalającej odszkodowanie.

14 Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała również dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 3 § 3 P.p.s.a twierdząc, że z treści tego przepisu nie można wnioskować, że w przedmiotowej sprawie nie przysługuje kontrola sądowoadministracyjna. Przepis ten poszerza bowiem zakres kontroli w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową, a zatem nie może on być podstawą do odrzucenia skargi.

15 Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które nie są uzasadnione.

18 Prawidłowa wykładnia art. 111 k.p.a. regulującego kwestię uzupełnienia decyzji wydanej przez organ administracji publicznej - jak zresztą słusznie przyjął Sąd I instancji – uwidacznia, że postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona. Orzeczenie to nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Może zaś – na podstawie art. 142 k.p.a. – zostać poddane kontroli wraz z wniesionym odwołaniem.

19 Brak możliwości zaskarżenia postanowienia w tym przedmiocie powoduje, że może ono, tak jak całe postępowanie administracyjne, podlegać kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym na skutek skargi wniesionej od wydanej w przez organ odwoławczy decyzji. Ustawodawca w tym też celu – zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. – ustalił, że termin do wniesienia do sądu administracyjnego skargi, w przypadku wydania przez organ postanowienia w tym przedmiocie biegnie dopiero od momentu jego doręczenia. W art. 3 § 2 P.p.s.a. nie przewidziano, iż tego rodzaju postanowienie – jako samodzielne orzeczenie – podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Podobnie, żaden przepis – takiego w każdym razie skarżąca kasacyjnie nie wskazała - nie legitymuje strony do jego "samodzielnego" zaskarżenia (art. 3 § 3 P.p.s.a.). B. K. więc chociaż posiadała interes prawny w zakwestionowaniu decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., której uzupełnienia się domagała, nie mogła zaskarżyć do sądu administracyjnego postanowienia w tym przedmiocie, w oderwaniu od decyzji merytorycznej, która również zresztą nie mogła zostać zaskarżona, jako że została wydana przez organ I instancji.

20 Powyższe powoduje, że Sąd Wojewódzki prawidłowo odrzucił – na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a. - wniesioną przez B. K. skargę na postanowienie Wojewody M. w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji Prezydenta W.

21 Powyższego stanowiska nie zmienia przy tym okoliczność wadliwego pouczenia strony o przysługujących jej środkach odwoławczych od zaskarżonego postanowienia. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że błędne pouczenie – zgodnie z art. 112 k.p.a. – nie może szkodzić stronie, jednakże tego rodzaju uchybienie procesowe nie może przesądzać o dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

22 Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 184 P.p.s.a.- orzekł jak w sentencji.