Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2023 r., I OSK 631/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2023 r., I OSK 631/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 685/21 w sprawie ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 25 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 685/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 25 maja 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia.

3 Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

4 Wnioskiem z dnia 19 lutego 2021 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. O.

5 Decyzją z dnia 16 kwietnia 2021 r. Wójt Gminy Wierzbica odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując na brak związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a wykonywaną opieką.

6 Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

7 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu decyzją z dnia 25 maja 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

8 W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, co do stanu zdrowia matki skarżącego i zakresu świadczonej przez skarżącego pomocy matce.

9 Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu prawidłowa jest także ocena organu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie występuje negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem skarżący nie zrezygnował z pracy bądź nie podjął zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawną matką. Jest on bowiem uczniem klasy III [...] w Radomiu i uczy się w systemie stacjonarnym. Nie jest zatem gotowy do podjęcia tak rozumianej pracy zarobkowej. W obliczu stwierdzonej ww. negatywnej przesłanki uniemożliwiającej przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, Kolegium odstąpiło od analizy weryfikacji okoliczności związanych ze sprawowaną opieką i jej zakresem.

10 W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie:

11 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.;

12 2) przepisów prawa procesowego poprzez brak umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu;

13 3) art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), dalej powoływanej jako "u.ś.r.".

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że organ administracji nie naruszył reguł wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. bowiem zebrał i rozważył wyczerpująco materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy. W takim też zakresie ustalił stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy.

15 Podkreślono, że w sprawie nie jest kwestionowały fakt sprawowania przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką, ani rozmiaru tej opieki. Jednak z uwagi na okoliczność, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia (ani nie jest zmuszony z niego zrezygnować) z powodu sprawowania opieki nad matką, ponieważ w tym czasie i tak nie może sprawować tej opieki, z uwagi na obowiązki szkolne, w ocenie Sądu nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych odnosząca się do niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia, z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym.

16 Zdaniem Sądu art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których - zakres opieki - wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Opieka taka musi – w sposób oczywisty - stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. W konsekwencji, związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.

17 Tymczasem ze stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy wynika, że skarżący skoro jest uczniem, to kilka godzin dziennie przez pięć dni w tygodniu nie może sprawować opieki ze względu na obowiązki szkolne. A więc zakres opieki obejmuje de facto czas wolny od zajęć w szkole, również tych odbywanych w systemie zdalnym. W sprawie nie zachodzi zatem przesłanka rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

18 Sąd podkreślił przy tym, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi o niepodejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej rozumianych jako zasadnicze i stałe (długotrwałe) źródło utrzymania opiekuna, a nie o rezygnację z zajęć zarobkowych o charakterze okazjonalnym, czy dorywczym. Uczeń szkoły ponadpodstawowej, kształcący się w systemie dziennym, ze swej istoty nie jest co do zasady zdolny do podjęcia takiego zatrudnienia. Ewentualna rezygnacja przez skarżącego z pewnych działań zarobkowych o charakterze okazjonalnym nie wyczerpuje więc także przesłanki nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

19 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie:

20 1) prawa materialnego, tj. art. 17 u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje osobie uczącej się (tutaj w technikum a fakt nauki w szkole jest traktowany jako przesłanka negatywna), w systemie stacjonarnym ponieważ jest to opieka którą strona wykonuje kilka godzin dziennie w czasie wolnym od zajęć - jest to zarówno moralny i prawny obowiązek strony co jest błędną wykładnią prawa w ocenie strony albowiem taka interpretacja narusza ratio legis cytowanej ustawy oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, które to naruszenie powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz orzeczeniem merytorycznym NSA co do istoty sprawy po przez przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia;

21 2) przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to w związku z błędnym zawężeniem zakresu postępowania wyjaśniającego do ustalenia faktu pobierania nauki przez stronę w wyniku błędnie przyjętej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

22 W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

23 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i w całości oraz w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia;

24 2) ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

25 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

26 Ponadto skarżący kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy oraz wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci: 1) opinii biegłych lekarzy sądowych z dnia 4 października 2021 r., stwierdzającej że A. O. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji; 2) karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia 6 sierpnia 2021 r.; 3) orzeczenia lekarskiego biegłych sądowych, na okoliczność wykazania, że A. O. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji.

27 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

28 W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, dlatego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

29 Skarga kasacyjna jest niezasadna.

30 Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należało odnieść się do zgłoszonego wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj. karty informacyjnej leczenia szpitalnego A. O. z dnia 6 sierpnia 2021 r., opinii biegłych lekarzy sądowych, a także orzeczenia lekarskiego biegłych sądowych z dnia 4 października 2021 r. Wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W tym miejscu należy wskazać, że wniosek o przeprowadzenie dowodu z wymienionych dokumentów zmierzał w istocie do wykazania, że matka skarżącego jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, tj. okoliczności, która nie była sporna w niniejszej sprawie. W takiej zaś sytuacji dopuszczenie dowodu z objętych wnioskiem dowodowym dokumentów medycznych, dotyczących stanu zdrowia A. O., pozostawało bez wpływu na treść wyroku.

31 Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć trzeba, że zostały one oparte o obie podstawy wskazane w art. 174 P.p.s.a., a więc dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Ze względu na istotę sporu, w pierwszej kolejności należało jednakże odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, mając na uwadze, że zasadniczą kwestią, wymagającą rozstrzygnięcia jest ocena, czy w okolicznościach niniejszej sprawy P. O. spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, tj. czy kontynuowana przez skarżącego nauka w szkole średniej w systemie stacjonarnym może być traktowana jako rezygnacja z zatrudnienia lub niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

32 Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

33 Powołany przepis określa zatem przesłanki, które muszą zaistnieć kumulatywnie, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje ono bowiem osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Stwierdzić przy tym trzeba, że co prawda ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11 oraz z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 275/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiane świadczenie nie jest więc przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania i w związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje.

34 W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący kasacyjnie w dacie wydania zaskarżonej decyzji był uczeniem III klasy technikum, w której kontynuował naukę w systemie dziennym. Nie było zatem podstaw do uznania, że skarżący mógł jednocześnie sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką w taki sposób aby opieka ta mogła zostać uznana za stałą lub długoterminową. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi bowiem na stanowisku, że uczeń szkoły średniej, uczący się w systemie dziennym, nie ma możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny z uwagi na fakt, że obowiązki jakie wiążą się z nauką wykluczają sprawowanie takiej opieki rozumianej jako stała (ciągła). Do obowiązków każdego z uczniów szkoły średniej aż do jej ukończenia należy bowiem systematycznie uczęszczanie na zajęcia edukacyjne, zdobywanie i poszerzanie wiedzy, przygotowanie się do zajęć edukacyjnych oraz aktywne uczestniczenie w lekcjach co w zasadzie wyłącza przypisanie takiej osobie, na której nałożone zostały obowiązki szkolne, cech sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a w konsekwencji uniemożliwia ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne.

35 Skoro zatem ewentualna opieka P. O. nad matką nie nosiła cech opieki stałej lub długotrwałej to prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że nie zachodził związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia czy też rezygnacją z zatrudnienia. Przedstawionego stanowiska nie zmienia podnoszona przez skarżącego kasacyjnie argumentacja zmierzająca do wykazania, że mógł on podjąć zatrudnienie bowiem był uczniem ostatniego roku szkoły zawodowej, po zdanych egzaminach, a także wskazywana w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym okoliczność nauki w okresie obowiązywania stanu epidemii COVID-19 w systemie zdalnym, gdyż była to sytuacja przemijająca, która obecnie nie ma miejsca.

36 Wobec tego, zarzut naruszenia prawa materialnego ujęty w pkt 1 skargi kasacyjnej jest niezasadny.

37 Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, za nieskuteczny należy uznać także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 80 K.p.a. Wskazany zarzut jest w istocie ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego, jego konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi I instancji wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. Natomiast do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego odniesiono się we wcześniejszych rozważaniach.

38 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art.182 § 2 i § 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.