Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2006 r., I OSK 472/06

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2006 r., I OSK 472/06

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA: Janina Antosiewicz Irena Kamińska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1602/05 w sprawie ze skargi P. G. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie

2 Komendant Stołeczny Policji, postanowieniem z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 126 § 2 k.p.a. w zw. z art. 135p ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) odmówił P. G. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Komendanta Stołecznego Policji z dnia 5 sierpnia 1996 r. W motywach postanowienia Komendant Stołeczny Policji podał m.in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt II SA 449/03 oddalił skargę P. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dyscyplinarnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko organów, iż P. G., kierując do Komendanta Stołecznego Policji wniosek z dnia 6 lutego 2002 r. nie zachował terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1594/04 oddalił skargę kasacyjną od powyżej określonego wyroku.

3 P. G. we wniosku z dnia 21 lutego 2005 r. o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania dyscyplinarnego podał, że nie dochował wymaganego terminu, błędnie uznając, że powinien być on liczony od dnia uprawomocnienia się postanowienia prowadzonego w jego sprawie postępowania karnego. Zgodnie z art. 135p ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji do postępowań dyscyplinarnych odpowiednie zastosowanie mają przepisy k.p.k. W myśl art. 126 § 1 k.p.k. zainteresowany może złożyć wniosek o przywrócenie terminu zawitego, jeżeli:

4 1) niedotrzymanie terminu zawitego nastąpiło z przyczyn od strony niezależnych, a więc takich, których strona nie mogła usunąć, aby dokonać wymaganej prawem czynności we właściwym czasie, np. nagła choroba, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, klęska żywiołowa itp.;

5 2) strona w zawitym terminie siedmiu dni od daty ustania przeszkody zgłosiła do organu, przed którym miała dokonać czynności, wniosek o przywrócenie terminu i jednocześnie;

6 3) dopełniła czynności, która miała być dokonana w terminie,

7 przy czym wymienione przesłanki muszą wystąpić łącznie. Jednocześnie zgodnie z § 2 tego przepisu o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia wniosku.

8 P. G. informację o uchybieniu terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania dyscyplinarnego uzyskał z decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...]. Skarżący zapoznał się z tym rozstrzygnięciem i złożył od niego odwołanie. Z treści tego środka zaskarżenia oraz późniejszych wystąpień wynika, iż nie zaistniały nowe okoliczności uzasadniające brak winy P. G. w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego. Błędne zrozumienie informacji o terminie do dokonania danej czynności procesowej nie może być uznane za przyczynę od strony niezależną.

9 Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 126 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że skarżący we wniosku o wznowienie postępowania oraz zażaleniu bezpodstawnie powołuje się na art. 58 k.p.a. Ustawa o Policji nie zawiera odesłania do Kodeksu postępowania administracyjnego. Instytucje uregulowane w przepisach tego kodeksu nie mogą mieć zatem zastosowania do postępowania dyscyplinarnego. Zgodnie z art. 135p ust. 1 ustawy o Policji w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy k.p.k. dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków (...). W tej sytuacji skoro ustawa o Policji nie reguluje kwestii terminów, to wniosek P. G. o przywrócenie terminu powinien być rozpoznany na podstawie art. 126 § 1 k.p.k., stosownie do tego przepisu.

10 Postanowienie Komendanta Głównego Policji stało się przedmiotem skargi złożonej przez P. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił, że organ błędnie przyjął, iż postanowienie zostało mu doręczone, nie ustalając daty kiedy zapoznał się z tym orzeczeniem. Tymczasem powyższe postanowienie odebrała matka, z którą nie zamieszkuje. Wnosił ponadto o przywrócenie terminu do wznowienia postępowania, gdyż uchybił terminowi do złożenia takiego żądania z przyczyn od siebie niezależnych, a wcześniejsze decyzje Policji są dla niego krzywdzące.

11 W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, powołując się na ustalenia faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Podniósł ponadto, że wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego strona powinna, zgodnie z art. 126 k.p.k. dopełnić czynności, czyli powinna złożyć wniosek o wznowienie postępowania. Skarżący nie dopełnił tego obowiązku. Tak więc przyczyny odmowy przywrócenia terminu były dwie, jedna formalna – niedopełnienie czynności, która miała być wykonana w terminie, o którego przywrócenie strona wnosi oraz druga materialna – brak wskazania, że uchybienie terminu nastąpiło z powodów niezależnych od strony. Błędna interpretacja przepisów za taką przyczynę uznana nie może być.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1602/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane w mocy postanowienie z [...] nr [...]. Sąd wywodził, że wymaga rozważenia czy w sprawie zastosowanie mają przepisy k.p.a. czy k.p.k. Sąd zważył, że ustawą z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz.U. Nr 192, poz. 1873) został dodany do ustawy m.in. art. 135p, który stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń, świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. W postępowaniu dyscyplinarnym do świadków nie stosuje się również art. 184 Kodeksu postępowania karnego (ust. 1).

13 W związku z zawartym w tym przepisie odesłaniem do k.p.k., istotą rozstrzygnięcia jest przesądzenie, czy przepisy k.p.k. mają odpowiednio zastosowanie wyłącznie do postępowań dyscyplinarnych wszczętych, prowadzonych i niezakończonych ostatecznym orzeczeniem dyscyplinarnym, jak również do trybu nadzwyczajnego, jakim jest wznowienie postępowania dyscyplinarnego.

14 Zdaniem Sądu, odesłanie w art. 135p ustawy o Policji do przepisów k.p.k. dotyczy tylko spraw dyscyplinarnych wszczętych i niezakończonych, prowadzonych na podstawie przepisów rozdziału 10 ustawy, poprzedzających ten przepis.

15 W art. 135p ustawy o Policji ustawodawca zastosował odesłanie do przepisów k.p.k., przy czym użyte w tym przepisie określenie "do postępowania dyscyplinarnego" wskazuje, że zakres odesłania został ograniczony przedmiotowo.

16 Przepisy bezpośrednio poprzedzające ten przepis, tzn. od art. 132 do art. 135o regulują kompleksowo problematykę związaną z postępowaniem dyscyplinarnym policjantów, natomiast przepisy następujące po nich od art. 135q do 135s zawierają regulację w zakresie zatarcia kary dyscyplinarnej, wznowienia postępowania dyscyplinarnego.

17 Należy zwrócić szczególną uwagę na art. 135r, który reguluje zasady i tryb postępowania nadzwyczajnego, jakim jest wznowienie postępowania dyscyplinarnego. W przepisie tym określono np. termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania (ust. 3), termin do złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania dyscyplinarnego (ust. 9). Przepis ten nie zawiera jednak normy określającej zasadę postępowania w przypadku niedotrzymania przez stronę terminu zawitego.

18 Budowa tego przepisu wskazuje, że intencją ustawodawcy było, aby instytucja wznowienia postępowania dyscyplinarnego została uregulowana w nim w pełnym zakresie. Zamiar ten nie został jednak przez ustawodawcę osiągnięty, gdyż zabrakło w nim normy przesądzającej, jakie przepisy postępowania należy stosować w zakresie nieuregulowanym tym przepisem.

19 W tym stanie rzeczy, skoro orzeczenie dyscyplinarne jest decyzją administracyjną, to organ w ramach prowadzonego postępowania o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego, zobowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a nie przepisy k.p.k.

20 Komendant Główny Policji wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów art. 135p ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) przez wadliwą wykładnię ww. przepisów.

21 Na tej podstawie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

22 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że nie można przyjąć, że postępowanie dyscyplinarne i postępowanie w sprawie wznowienia postępowania są odrębnymi postępowaniami. Sąd w zaskarżonym wyroku przyjął, że wznowienie postępowania dyscyplinarnego nie jest postępowaniem dyscyplinarnym, a zatem art. 135p ustawy o Policji nie dotyczy wznowienia postępowania dyscyplinarnego. Przyjął, że orzeczenie dyscyplinarne jest decyzją administracyjną to należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania dyscyplinarnego jest szczególnym trybem postępowania dyscyplinarnego, uregulowanym w ustawie o Policji. Jeżeli wolą ustawodawcy było posiłkowe stosowanie regulacji Kodeksu postępowania karnego, to z poddania orzeczeń dyscyplinarnych kontroli sądów administracyjnych nie można wyprowadzić wniosku o stosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie wystąpiły, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

25 Skarga kasacyjna jest zasadna. Ustawa z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) w Rozdziale 10 "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów" zawiera regulację materialnoprawną odpowiedzialności policjantów, jak i regulację procesową postępowania dyscyplinarnego. Regulacja postępowania dyscyplinarnego jest regulacją pełną w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia. Jedynie w art. 135 lit. p ust. 1 powołanej ustawy o Policji odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego, stanowiąc "W zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. W postępowaniu dyscyplinarnym do świadków nie stosuje się również art. 184 Kodeksu postępowania karnego". Istotą instytucji wznowienia postępowania dyscyplinarnego jest stworzenie możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy odpowiedzialności dyscyplinarnej policjanta w razie gdy postępowanie dyscyplinarne, w którym zapadło prawomocne orzeczenie było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową lub materialnoprawną wyliczoną enumeratywnie w art. 135 lit. r powołanej ustawy o Policji. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania dyscyplinarnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania dyscyplinarnego, do którego stosuje się przepisy regulujące postępowanie dyscyplinarne z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 135 lit. r, art. 135 lit. s powołanej ustawy o Policji. Zastosowanie ma zatem art. 135 lit. p ust. 1 powołanej ustawy o Policji, który odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego dotyczących terminów.

26 Powołana ustawa o Policji nie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie odesłanie zawarte było w § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz.U. z 1998 r. Nr 4, poz. 14), które utraciło moc obowiązującą. Art. 1 pkt 1 i pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstawy do stosowania do postępowania dyscyplinarnego przepisów kodeksu. Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Zarówno zatem z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i regulację szczególną w powołanej ustawie o Policji, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego policjantów.

27 W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.