Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2019 r., I OSK 4433/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2019 r., I OSK 4433/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Trybunału Konstytucyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 86/18 w sprawie ze skargi Fundacji im. [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] listopada 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. zasądza od Fundacji im. [...] na rzecz Prezesa Trybunału Konstytucyjnego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Uzasadnienie

2 Wyrokiem wydanym w dniu 21 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 86/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Fundacji

3 [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2017 r.

4 o udostępnienie informacji publicznej:

5 1/ zobowiązał Prezesa Trybunału Konstytucyjnego do rozpoznania wniosku Fundacji [...]w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

6 2/ stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

7 3/ zasądził od Prezesa Trybunału Konstytucyjnego na rzecz Fundacji [...] w [...] kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

8 Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

9 Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. Fundacja wystąpiła do Prezes Trybunału Konstytucyjnego (dalej "Prezes TK") o udostępnienie skanów złożonych Prezesowi TK w okresie od [...] grudnia 2016 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek, pism sędziów Trybunału Konstytucyjnego zawierających informacje o okolicznościach mogących powodować wyłączenie ich z udziału w rozpoznaniu sprawy w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 2072), dalej jako "ustawa

10 o postępowaniu".

11 W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezes TK, za pośrednictwem poczty elektronicznej, w dniu [...] listopada 2017 r. poinformował Fundację, że podstawą prawną realizacji wniosku nie jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, ale ustawa

12 o postępowaniu. Wnioskowane dokumenty stanowią część akt spraw TK, zatem na podstawie art. 74 ust. 4 ww. ustawy dostęp do dokumentów zawartych w aktach sprawy TK odbywa się poprzez:

13 1/ publikację dokumentów na stronie internetowej TK, będącej stroną BIP,

14 2/ umożliwienie przeglądania akt w siedzibie TK z uwzględnieniem ust. 5,

15 3/ udostępnienie na wniosek kopii, odpisów lub wyciągów z akt, o ile dokumenty te nie zostały opublikowane zgodnie z pkt 1, po wniesieniu opłaty ustalonej zgodnie

16 z przepisami ustawy z 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 623).

17 Ponadto organ podał, że zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy o postępowaniu przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie i otrzymywanie odpisów, kopii lub wyciągów z tych akt przez podmioty niebędące uczestnikami postępowania, jest dopuszczalne po dokonaniu anonimizacji danych osobowych oraz innych danych istotnych ze względu na identyfikację podmiotową. Zaś na podstawie art. 4 ust. 6 tej ustawy korzystanie

18 z uprawnień odnośnie przeglądania akt sprawy nie może zakłócać pracy TK. Z uwagi na powyższe, zgodnie ze statutem Biura TK, udostępnienie akt spraw rozpoznawanych przez TK uczestnikom postępowania i innym zainteresowanym należy do zadań Sekretariatu TK, zatem skarżący winien tam złożyć stosowny wniosek.

19 Fundacja w dniu [...] stycznia 2018 r. wniosła skargę na bezczynność Prezesa TK, zarzucając organowi naruszenie:

20 - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi gwarancję prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez nieuzasadnione ograniczenie tego prawa na kanwie niniejszej sprawy wskutek uznania, że złożony wniosek nie może zostać zrealizowany na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej,

21 - art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym konstytucyjne prawo do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych obejmuje dostęp do dokumentów, poprzez nieuzasadnione ograniczenie tego prawa wskutek uznania, że złożony w sprawie wniosek nie może być zrealizowany na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej,

22 - art. 13 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

23 w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że adresat wniosku jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż

24 w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez podmiot zobowiązany,

25 - art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że przepisy ww. ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, poprzez błędne przyjęcie, że art. 74 ustawy o postępowaniu stanowi przepis odmiennie regulujący zasady i tryb dostępu do informacji publicznych, objętych przedmiotem wniosku z [...] listopada 2017 r.,

26 - art. 74 ust. 3, 4 i 6 ustawy o postępowaniu, w zakresie w jakim przepisy te regulują dostęp do akt spraw rozpatrywanych przez TK, poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te znajdą zastosowanie w niniejszej sprawie w odniesieniu do złożonego wniosku, podczas gdy nie dotyczy on dostępu do akt spraw toczących się przed TK.

27 W oparciu o powyższe Fundacja wniosła o zobowiązanie TK do rozpatrzenia wniosku

28 z [...] listopada 2017 r.

29 W opisanym na wstępie wyroku Sąd odwołał się do reguł wypracowanych

30 na tle dostępu do akt spraw karnych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnił, że kwestie dostępu do akt w trakcie trwającego postępowania przygotowawczego tj. aż do momentu wniesienia aktu oskarżenia, regulują przepisy

31 art. 156 § 5 i 5a i art. 321 k.p.k. wyłączając w tym zakresie stosowanie trybu i formy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie odnoszą się one natomiast do

32 spraw zakończonych, gdzie zastosowanie znajduje ustawa o dostępie do informacji publicznej.

33 Przepis art. 74 ustawy o postępowaniu przed TK umieszczony został w części określającej tryb postępowania sprawy zawisłej przed TK, a jego wykładnia systemowa wskazuje, że posiada on charakter procesowy, ustalający dostęp do dokumentów zebranych w toku postępowania toczącego się przed Trybunałem. Udzielona Fundacji odpowiedź, w ocenie Sądu, jest błędna, ponieważ na skutek nieprawidłowego zrozumienia treści i znaczenia art. 74 ustawy o postępowaniu, wskazuje,

34 że do wszystkich spraw – niezależnie od tego, czy zostały już zakończone, czy nadal się toczą – stosuje się reguły określone w tym przepisie. Tymczasem art. 74 ma zastosowanie jedynie do spraw, które nadal toczą się przed Trybunałem,a w stosunku do spraw zakończonych – dostęp do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy regulują przepisy o dostępie do informacji publicznej. Organ powinien zatem dokonać selekcji spraw, wskazując, w których dostęp reguluje ustawa o postępowaniu, ponieważ jeszcze się nie zakończyły, a w przypadku spraw zakończonych – na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej – udostępnić żądane dokumenty lub wydać decyzję odmawiającą ich udostępnienia.

35 Przy czym w ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego, albowiem odpowiedź, jakkolwiek wadliwa została udzielona niezwłocznie, zaś wada organu tkwiła jedynie w nieprawidłowej ocenie stanu faktycznego.

36 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes TK działający przez pełnomocnika.

37 Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

38 - przepisów art. 74 ust. 1, 2, 3, 4 (pkt 2 i 3) i 5 ustawy o postępowaniu przez

39 ich błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym i ogólnikowym przyjęciu,

40 że w zakresie nazw "akta sprawy", "akta", "akta sprawy Trybunału" oraz "akta w sprawie skargi konstytucyjnej" i "akta w sprawie pytania prawnego" nie mieszczą się akta zakończonego postępowania, co stanowiło podstawę do przyjęcia, że art. 74

41 ww. ustawy "nie ustala zasad dostępu do akt zakończonego już postępowania" a także "ma zastosowanie jedynie do spraw, które nadal się toczą przez TK" podczas,

42 gdy wykładnia Sądu jest niezgodna z rezultatem wykładni językowej wspomnianych przepisów, wprowadza rozróżnienie (na akta spraw zakończonych i w toku), którego

43 nie wprowadza sam prawodawca, prowadzi do absurdalnych konsekwencji, oparta jest na bezpodstawnych argumentach, wynikających z przyjęcia reguł wykładni systemowej, oraz pomija ustaloną linię orzeczniczą WSA w Warszawie w kwestii znaczenia

44 art. 74 ww. ustawy, bezzasadnie oparta została na orzecznictwie w kwestii stosowania art. 156 § 5 kpk, a podstawa rozstrzygnięcia nie została dostatecznie wyjaśniona,

45 - przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że żądane dokumenty zawarte w aktach spraw zakończonych podlegają udostępnieniu w trybie ustawy

46 o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy dostęp do dokumentów, zawartych

47 w aktach sprawy TK odbywa się w sposób uregulowany w art. 74 ust. 3, 4 pkt 3, ust. 5

48 i ust. 6 ustawy o postępowaniu – z uwagi na to, że ustawa ta jest "inną ustawą"

49 w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i określa odmiennie od ustawy o dostępie do informacji publicznej, zasady i tryb dostępu do dokumentów, zawartych w aktach sprawy TK, a z drugiej strony – dlatego, że nie ma podstaw, aby spod zakresu ich zastosowania wyłączyć akta spraw już zakończonych, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie w zakresie udostępniania dokumentów zawartych w aktach spraw zakończonych należy zastosować przepisy art. 4 ust. 3, 4 pkt 3, ust. 5 i ust. 6 ustawy o postępowaniu

50 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

51 W oparciu o powyższe skarżący, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi

52 na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej w całości oraz

53 o zasądzenie od Fundacji na rzecz Prezesa TK, tytułem zwrotu, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

54 Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

55 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

56 Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

57 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

58 Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.,

59 a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

60 W skardze kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął,

61 że w zakresie nazw "akta sprawy", "akta", "akta sprawy Trybunału", "akta w sprawie skargi konstytucyjnej" i "akta w sprawie pytania prawnego" nie mieszczą się akta zakończonego postępowania, co stanowiło podstawę do przyjęcia, że art. 74 ww. ustawy o postępowaniu, nie ustala zasad dostępu do akt zakończonego postępowania

62 i odnosi się wyłącznie do spraw, które toczą się przed Trybunałem.

63 Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu,

64 że żądane dokumenty zawarte w aktach spraw zakończonych podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

65 Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzuty skargi kasacyjnej.

66 W myśl art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacją publiczną.

67 Oznacza to, że jeżeli inna ustawa zawiera unormowania dotyczące dostępu do informacji publicznej, to wtedy nie stosujemy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

68 Nie ulega wątpliwości, że żądanie wniosku dotyczące udostępnienia skanów pism złożonych Prezesowi Trybunału Konstytucyjnego w okresie od [...] grudnia 2016 r. do dnia udzielenia odpowiedzi, zawierających informacje o okolicznościach mogących powodować wyłączenie sędziów TK z udziału w rozpoznaniu sprawy w rozumieniu

69 art. 40 ustawy o postępowaniu – stanowiło przykład informacji o charakterze publicznym.

70 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego szczególnym przykładem przepisów zawierających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej są unormowania dotyczące procedur postępowania. Przepisy te, jak wskazano w Uchwale NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, to m.in. art. 73 i 74 k.p.a., art. 156 i 321 k.p.k.,

71 § 126 – 140 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 czerwca 2019 r. – Regulamin Urzędowania Sądów Powszechnych. Ponadto § 21 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej – Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych, do takich przepisów trzeba też zaliczyć art. 74 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK).

72 Co do zasady przepisy procedur służą zabezpieczeniu prawidłowego, w tym zgodnego z gwarancjami konstytucyjnymi, toku postępowania i przy ich pomocy strony dążą do realizacji norm prawa materialnego.

73 Tylko przepisy k.p.a. stosuje się wyłącznie do stron postępowania i wskazane unormowanie, a konkretnie art. 73 k.p.a. wyraźnie określa, że zasady dostępu do akt stosuje się także wobec spraw zakończonych.

74 Pozostałe procedury zawierają przepisy, które umożliwiają dostęp do akt osobom trzecim i dotyczy to, tak akt postępowania toczącego się, jak i zakończonego.

75 W procedurze cywilnej i sądowoadministracyjnej akta sprawy udostępnia się osobom niebędącym stronami na podstawie zgody przewodniczących wydziału.

76 W procedurze karnej akta spraw sądowych są udostępniane osobom niebędącym stronami na podstawie decyzji prezesa sądu (art. 156 k.p.k.).

77 Przy czym wymienione przepisy nie przewidują trybu odwoławczego od decyzji prezesa sądu i przewodniczącego wydziału.

78 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wartością, która podlega tu szczególnej ochronie, jest zabezpieczenie praw strony i uczestnika postępowania do sprawnego procesu i ograniczenie ingerencji osób niebędących stronami do minimum tak, aby nie zakłócać prawidłowego toku postępowania.

79 Trafnie wywodzi skarżący kasacyjnie, że nie ma żadnych podstaw, aby na podstawie art. 74 ustawy o postępowaniu dokonać podziału na akta sprawy w toku

80 i sprawy zakończonej. Analiza wymienionego wyżej przepisu wskazuje, że mamy,

81 w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do czynienia z odmiennym trybem dostępu do informacji publicznej.

82 W myśl art. 74 ust. 3 – przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie

83 i otrzymywanie odpisów, kopii lub wyciągów z tych akt przez podmioty niebędące uczestnikami postępowania, jest dopuszczalne po dokonaniu anonimizacji danych osobowych oraz innych danych istotnych ze względu na identyfikację podmiotową.

84 Zgodnie zaś z ust. 4 tego artykułu dostęp do dokumentów zawartych w aktach sprawy Trybunału odbywa się poprzez:

85 1) publikację dokumentów na stronie internetowej Trybunału, będącej stroną Biuletynu Informacji Publicznej;

86 2) umożliwienie przeglądania akt w siedzibie Trybunału z uwzględnieniem ust. 5;

87 3) udostępnienie na wniosek kopii, odpisów lub wyciągów z akt, o ile dokumenty te nie zostały opublikowane zgodnie z pkt 1, po wniesieniu opłaty ustalonej zgodnie

88 z przepisami ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych.

89 - ust. 5. przeglądanie akt w sprawie skargi konstytucyjnej oraz w sprawie pytania prawnego odbywa się poprzez udostępnienie kopii dokumentów zawartych w tych aktach, po dokonaniu anonimizacji, o której mowa w ust. 3.

90 - ust.6. korzystanie z uprawnień, o których mowa w ust. 1, 3 i 5, nie może zakłócać pracy Trybunału.

91 Nie ulega wątpliwości, że art. 74 wprowadza odmienną regulację niż określona

92 w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis wprowadza odrębny sposób udostępnienia informacji, przewiduje odpłatność za udostępnianie dokumentów i anonimizację danych osobowych oraz ustala w jaki sposób odbywa się dostęp do dokumentów zawartych w aktach sprawy Trybunału. Wobec przedstawionych różnic, wniosek o udostępnienie żądanych informacji nie mógł zostać zrealizowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

93 Ustawa z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zawiera odmienną regulację dostępu do wnioskowanych danych i przepisy tego aktu muszą znaleźć pierwszeństwo przed przepisami ustawy

94 o dostępie do informacji publicznej.

95 Zdaniem Naczelnego sądu Administracyjnego przepisy proceduralne chronią

96 w pierwszej kolejności interesy stron i uczestników postępowania oraz zabezpieczają prawidłowy tok procesu i przez to gwarantują obywatelom zachowanie konstytucyjnych wartości przy realizacji prawa do sądu. Stąd odmienny tryb dostępu do akt sądowych

97 i rygory, które nie dają tak szerokiego dostępu, jak u.d.i.p.

98 Jednak jak już wcześniej zaznaczono wartością, która znajduje tu większą ochronę jest prawo do sądu, a dostęp do informacji publicznej znajduje przy ustawach procesowych pewne ograniczenia, które są konieczne dla zachowania sprawnego wymiaru sprawiedliwości.

99 Konsekwencją stwierdzenia trafności zarzutu skargi kasacyjnej, była konieczność jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz rozpoznania skargi, gdyż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona.

100 Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a zasądzono koszty postępowania kasacyjnego.

101 Wyżej przedstawione stanowisko czyni skargę Fundacji [...] na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego niezasadną, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalono.