Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2017 r., I OSK 39/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2017 r., I OSK 39/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Go 341/16 w sprawie ze skargi S. na decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 I OSK 39/17

UZASADNIENIE

3 Dyrektor Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w Gorzowie

4 Wielkopolskim, powołując się na przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17

5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej

6 (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058) decyzją z dnia 14 stycznia 2016 r. nr 1 (dalej decyzja z

7 14 stycznia 2016 r.) znak: [...] odmówił

8 Stowarzyszeniu S.

9 udostępnienia informacji publicznej o sprzedanych i wydzierżawionych przez Oddział

10 Terenowy Agencji Nieruchomości Rolnych w latach 2014-2015 nieruchomościach,

11 powołując się na okoliczność nie wykazania się przez wnioskodawcę istnieniem

12 szczególnie istotnego interesu społecznego w sytuacji, gdy żądana przez niego

13 informacja miała charakter informacji przetworzonej. W tym zakresie zaś organ

14 powołał się na treść przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

15 Stowarzyszenie zwróciło się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie

16 sprawy wskazując, że żądana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej.

17 W jego ocenie selekcja dokumentów, protokołów i ich analiza są zwykłymi

18 czynnościami, które nie pozwalają na zakwalifikowanie żądanej informacji, jako

19 "przetworzonej". Zdaniem skarżącego w sytuacji, gdy strona nie wykazała interesu

20 publicznego, obowiązkiem organu było zbadanie tej kwestii we własnym zakresie,

21 czego organ rozpatrujący niniejszą sprawę nie uczynił.

22 Decyzją z dnia 17 lutego 2016 r., nr [...]

23 Dyrektor Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w Gorzowie Wlkp.,

24 powołując się na przepisy art. 5 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 i ust. 2

25 ustawy z dnia 6 września 2001 r. u.d.i.p. w zw. z art. 1, art. 23 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 4

26 ustawy o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2135) odmówił

27 Stowarzyszeniu udzielenia informacji publicznej w części dotyczącej podania danych

28 osobowych nabywców sprzedanych i wydzierżawionych przez Oddział Terenowy

29 Agencji Nieruchomości Rolnych w Gorzowie Wlkp. w latach 2014-2015

30 nieruchomości.

31 W ocenie organu odmowa udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie

32 uzasadniona jest ochroną prawa do prywatności kontrahentów.

33 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na

34 decyzję z dnia 17 lutego 2016 r. wniosło Stowarzyszenie S.

35 1

36 I. OSK 39/17

37 . W uzasadnieniu, Stowarzyszenie wskazało, że Agencja

38 uzasadniając swoją odmowną decyzję powołała się na ochronę danych osobowych,

39 którą gwarantuje art. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Jednakże pominęła w

40 tym zakresie zapis art. 1 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym przetwarzanie danych

41 osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której

42 dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą.

43 Zdaniem skarżącego wydana w sprawie decyzja jest przedwczesna, opiera się

44 jedynie na ogólnikowym powołaniu się na ochronę prywatności, co w jego ocenie nie

45 może być uznane za wystarczające w szczególności, iż wniosek dotyczy

46 rozporządzenia mieniem publicznym.

47 Stowarzyszenie podkreśliło, że w doktrynie wskazuje się, że każdy kontrahent

48 władzy publicznej otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych jest

49 osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2

50 zd.2 u.d.i.p. W sprawie, która jest przedmiotem rzeczonego sporu, chodzi o

51 udostępnienie przez organ danych nabywców/dzierżawców działek, z którymi ANR

52 zawarła umowy. Stowarzyszenie podkreśliło, że udostępnienie imion i nazwisk, nie

53 będzie stanowić ograniczenia, co do korzystania z konstytucyjnych wolności i praw

54 tych osób (art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 3 Konstytucji RP) oraz nie naruszy prawa do

55 prywatności (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Skarżący podkreślił także zasadę jawności i

56 transparentności dysponowania środkami publicznymi.

57 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko

58 zawarte w decyzji.

59 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylając

60 zaskarżoną decyzję wskazał, iż Agencja gospodaruje majątkiem publicznym a

61 dokonywane czynności prawne - są (powinny być) kwalifikowane, jako umowy

62 ekwiwalentne. Nie ma znaczenia to, czy świadczenie uzyskane przez podmiot

63 gospodarujący mieniem publicznym jest rzeczowe czy też pieniężne. Tak też

64 sytuację takie kwalifikuje judykatura przyjmując, że informację publiczną stanowią w

65 szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem

66 publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego

67 majątku (por. wyrok NSA z 11 września 2012 r., I OSK 903/12; wyroki WSA w

68 Kielcach z 15 kwietnia 2008 r., II SAB/Ke 14/08; WSA w Opolu z 30 września 2010 r.,

69 II. SAB/Op 12/10, WSA w Poznaniu z 11 października 2012 r.). Dodatkowo kwestie

70 dotyczące ochrony interesów gospodarczych Agencji oraz procedury przetargowej

71 2

72 I OSK 39/17

73 nie zostały, podobnie jak rozważania dotyczące charakterystyki umów łączących ten

74 podmiot z kontrahentami, zawarte w uzasadnianiu decyzji. Wskazuje to na

75 uchybienia przepisom postępowania, dotyczące naruszenia zasad wynikających z

76 art. 9, 11 oraz wady konstrukcyjne uzasadnienia - art. 107 § 3 Kpa. Dla zachowania

77 poufności informacji nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego

78 informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają

79 charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany

80 zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. Przedsiębiorca powołujący się na

81 ochronę musi wykazać, że ujawnianie informacji obiektywnie mogłoby negatywnie

82 wpłynąć na jego sytuację (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK

83 2112/13). Art. 33 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych

84 (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 885) wynika zasada jawności gospodarowania

85 środkami publicznymi (zasada transparentności). Ponadto z art. 35 tej ustawy wynika

86 zasada domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w

87 umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych. Przepis ten

88 przewiduje bowiem, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu

89 na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora

90 finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest

91 realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za

92 niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych,

93 organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w

94 rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których

95 przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w

96 przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja

97 stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes

98 publiczny lub ważny interes państwa.

99 Skargę kasacyjną wywiódł Dyrektor Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału

100 Terenowego w Gorzowie Wlkp. Zarzucając naruszenie przepisów prawa

101 materialnego tj. art. 5 ust 2 ustawy z dnia 9 września 2001 r. o dostępie do informacji

102 publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29

103 sierpnia 1997 r. o ochronie danych odosobowych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 922)

104 przez uznanie, że dane dzierżawców i nabywców gruntów rolnych nie podlegają

105 wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób i mogą być udostępniane, w przypadku

106 gdy z norm konstytucyjnych wynika, że obowiązek udostępniania danych osobowych

107 3

108 I OSK 39/17

109 nie jest absolutny i podlega ograniczeniu o którym mowa w tym przepisie prawa, ze

110 względu na prywatność osoby fizycznej, w których mieści się imię i nazwisko.

111 Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi wniesionej

112 przez S. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego

113 orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

114 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

115 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o

116 postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718

117 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w

118 granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność

119 postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2

120 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z

121 tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był

122 granicami skargi kasacyjnej.

123 Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

124 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe

125 zastosowanie;

126 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny

127 wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

128 Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

129 Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze

130 wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować

131 zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora

132 skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub

133 przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i

134 precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna

135 interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego

136 wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd

137 pierwszej instancji.

138 W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego art. 5 ust 2

139 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych odosobowych.

140 4

141 I OSK 39/17

142 Istota zarzutu podanego w skardze kasacyjnej sprowadza się do

143 zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który nie zaaprobował

144 stwierdzenia organu, iż odmowa udzielenia informacji publicznej w części dotyczącej

145 podania danych osobowych nabywców sprzedanych i wydzierżawionych przez

146 Oddział Terenowy Agencji Nieruchomości Rolnych w Gorzowie Wlkp. w latach 2014-

147 2015 nieruchomości uzasadniona jest ochroną prawa do prywatności kontrahentów.

148 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zwrócić uwagę na treść

149 art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przepisy tej

150 ustawy "nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb

151 dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". Z kolei według art. 2

152 ustawy o ochronie danych osobowych określa ona zasady postępowania przy

153 przetwarzaniu danych osobowych oraz prawa osób fizycznych, których dane

154 osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych. Zgodnie z art. 7 pkt 2

155 ustawy o ochronie danych osobowych, przetwarzanie danych to jakiekolwiek

156 operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie,

157 przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a

158 zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Ustawa o ochronie

159 danych osobowych określa zatem zasady postępowania przy m.in. udostępnianiu

160 danych osobowych.

161 Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, każdy ma prawo

162 do ochrony dotyczących go danych osobowych, a według art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 tej

163 ustawy przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy "jest to

164 niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z

165 przepisu prawa", a także gdy "jest niezbędne do wykonania określonych prawem

166 zadań realizowanych dla dobra publicznego", co oznacza, że zgodnie z ustawą o

167 ochronie danych osobowych, udostępnianie informacji publicznej jest dopuszczalne

168 według zasad określonych w tej ustawie, tj. z poszanowaniem konstytucyjnego prawa

169 do prywatności. Jednocześnie art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy o dostępie do informacji

170 publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze

171 względu na prywatność osoby fizycznej. Pierwszeństwo prawa do prywatności wobec

172 prawa dostępu do informacji publicznej wynika zatem z obydwu omawianych ustaw.

173 Jednocześnie ustawa o ochronie danych osobowych nie zawiera odrębnej regulacji

174 w zakresie zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

175 Określone w tej ustawie zasady postępowania przy m.in. udostępnianiu danych

176 5

177 I OSK 39/17

178 osobowych są uniwersalne w stosunku do wszystkich informacji, jakimi są dane

179 osobowe, a w ich ramach odnoszą się również do informacji o osobach sprawujących

180 funkcje w podmiotach wykonujących zadania publiczne. Na tle tej ramowej regulacji

181 ustawy o ochronie danych osobowych unormowania zawarte w innych ustawach a

182 dotyczące prawa do prywatności w aspekcie dostępu do informacji publicznej

183 należałoby traktować jako regulację szczególną.

184 W ustalaniu relacji pomiędzy obiema wyżej wskazanymi ustawami w kontekście

185 zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej uwagę należy zwrócić na treść art. 5

186 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Według tego przepisu, prawo do

187 informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w

188 przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic

189 ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub

190 tajemnicę przedsiębiorcy.

191 Treść art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji

192 publicznej należy odczytywać w związku z treścią art. 61 ust. 3 Konstytucji RP,

193 zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym

194 mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na

195 określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów

196 gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego

197 interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie prawa dostępu do informacji

198 publicznej może mieć w tym kontekście charakter wyjątkowy znajdujący

199 uzasadnienie w regulacji rangi ustawowej, a zakres wskazanych w Konstytucji

200 wartości uzasadniających ograniczenie dostępu do informacji publicznej precyzuje

201 ustawodawca w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do

202 informacji publicznej wskazując, że ograniczenia takie uzasadnione są ochroną

203 informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze

204 względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

205 Należy przyjąć, że sprecyzowane przez ustawodawcę wyjątki uzasadniające

206 ograniczenie prawa do informacji publicznej nie tylko zostały ujęte w zamkniętym

207 katalogu, lecz również poszczególne elementy tego katalogu obejmują odrębne

208 kategorie ograniczające prawo do informacji publicznej. W konsekwencji "informacje

209 niejawne", "inne tajemnice ustawowo chronione", "prywatność osoby fizycznej" i

210 6

211 I OSK 39/17

212 "tajemnica przedsiębiorcy" nie powinny być traktowane na gruncie ustawy o dostępie

213 do informacji publicznej jako pojęcia pokrywające się lub zazębiające treściowo.

214 Nie ma podstaw aby przyjmować, że przepisy ustawy o ochronie danych

215 osobowych mają charakter szczególny w stosunku do ustawy o dostępie do

216 informacji publicznej, a w konsekwencji, że przysługuje im pierwszeństwo, bądź

217 odwrotnie. Jak podkreślono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego

218 "obie ustawy stanowią równorzędne akty prawne i w każdej sprawie konieczne staje

219 się wyważenie możliwości realizacji prawa do informacji publicznej w sytuacji, gdy w

220 tej informacji zawarte są jednocześnie dane osobowe. Z przepisów wymienionych

221 ustaw nie można wyprowadzić generalnego zakazu udostępnienia informacji

222 publicznej, w treści której figurują określone dane osobowe. Jednocześnie brak też

223 takiej regulacji, która byłaby podstawą legalizującą co do zasady uzyskanie dostępu

224 do danych osobowych w ramach realizowanego prawa do informacji publicznej"

225 (wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 2872/12).

226 Ustawodawca połączył pojęcie "prywatności" z prawną kategorią osoby

227 fizycznej. "Prywatność osoby fizycznej" jest zatem pewną sytuacją prawną

228 konkretnego człowieka. Jest to pewna korzystna sytuacja prawna podlegająca

229 ochronie chociażby przez to, że informacje mieszczące się w zakresie pojęcia

230 prywatności nie mogą być co do zasady udostępniane (poza wyjątkami ustawowo

231 określonymi) nawet w ramach realizacji publicznego prawa podmiotowego innego

232 podmiotu do uzyskania informacji publicznej. Tego rodzaju korzystna sytuacja

233 prawna może być rozważana w kontekście pewnego rodzaju "interesu prywatnego"

234 rozumianego jako specjalna kategoria interesu indywidualnego wyodrębniana w

235 oparciu o kryterium przedmiotowe. Interes prywatny należałoby zatem rozumieć jako

236 interes nawiązujący do pojęcia prywatności czy dobra prywatnego jako dobra

237 własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą

238 publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie "nieinstytucjonalny", a dotyczący

239 spraw osobistych. W orzecznictwie podkreśla się, że "interes prywatny" mieści się w

240 zakresie "prawa do prywatności" (postanowienie NSA z dnia 12 maja 2011 r., I OSK

241 765/11, LEX nr 795294), a zatem ma charakter dobra osobistego (wyrok Sądu

242 Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2001 r., I ACa 4/01, Lex nr 48370).

243 Celem ustawy o ochronie danych osobowych jest ochrona prywatności w rozumieniu

244 art. 47 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 30 marca 2006 r., I OSK 628/05, LEX nr

245 198299; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 6 czerwca 2005 r., I OPS 2/05, LEX

246 7

247 I OSK 39/17

248 nr 157167), zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego,

249 rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym.

250 Skoro zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych za dane

251 osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do

252 zidentyfikowania osoby fizycznej, tj. osoby, której tożsamość można określić

253 bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer

254 identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy

255 fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne, to nie

256 ulega wątpliwości, że takie dane, jak imię i nazwisko osoby fizycznej są danymi

257 osobowymi i dotyczą sfery prywatności tej osoby (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada

258 2009 r., I OSK 667/09, LEX nr 588798; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2008 r., I OSK

259 1365/06, LEX nr 453453).

260 W interesie osób fizycznych leży udostępnianie tych danych o tyle, o ile taka

261 jest ich wola, chyba że ustawodawca realizując inne jeszcze wartości przesądza o

262 udostępnianiu tych danych niezależnie od woli tych osób stanowiąc tym samym w

263 konkretnym przypadku o pierwszeństwie wartości związanych z interesem

264 publicznym nad wartościami powiązanymi z interesami indywidualnymi. Trybunał

265 Konstytucyjny przyznaje podstawowe znaczenie woli osoby, której dotyczą

266 informacje i dane stwierdzając m.in., że "istota autonomii informacyjnej każdego

267 człowieka sprowadza się do pozostawienia każdej osobie swobody w określeniu

268 sfery dostępności dla innych wiedzy o sobie. Zasadą powszechnie przyjmowaną

269 wedle takiego ujęcia jest ochrona każdej informacji osobowej i przyznanie

270 podstawowego znaczenia przesłance zgody osoby zainteresowanej na

271 udostępnienie informacji" (wyrok TK z dnia 12 listopada 2002 r., SK 40/02, OTK-A

272 2002, nr 6, poz. 81). Określenie zakresu ochrony danych osobowych należy do

273 ustawodawcy, przy czym - zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji - "ograniczenia w

274 zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko

275 w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego

276 bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i

277 moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą

278 naruszać istoty wolności i praw". Podstawy do ingerencji w prywatność osoby

279 fizycznej muszą być zatem wyraźnie określone w akcie rangi ustawowej i nie mogą

280 być interpretowane rozszerzająco.

281 8

282 I OSK 39/17

283 Skoro ustawodawca nie określił w ustawie o dostępie do informacji publicznej,

284 co rozumie pod pojęciem "prywatności osoby fizycznej" to oznacza, że należy

285 poszukiwać rozumienia tej przesłanki na gruncie innych aktów ustawowych.

286 Posługując się taką techniką legislacyjną, w której nie sprecyzowano rozumienia

287 wyjątku w realizacji publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej,

288 ustawodawca zaakceptował takie rozumienie pojęcia "prywatności osoby fizycznej",

289 jakie wynika z regulacji ustawowej dotyczącej kwestii prywatności. Tym samym

290 zaakceptował - gdy chodzi o wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji

291 publicznej - że to przez pryzmat prywatności jako kategorii składającej się na sferę

292 prawną osoby fizycznej i określonej w ustawie o ochronie danych osobowych należy

293 analizować regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim

294 odnoszą się one do kategorii prywatności osoby fizycznej. Potwierdza tę interpretację

295 treść art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdzie bez

296 definiowania pojęcia prywatności osoby fizycznej, wyraźnie i enumeratywnie

297 uregulowano sytuacje, w których ma miejsce prymat prawa do informacji publicznej

298 nad prawem do prywatności stanowiąc, że ograniczenie prawa do informacji

299 publicznej m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o

300 osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w

301 tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba

302 fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W orzecznictwie

303 akceptuje się pogląd, zgodnie z którym regułą jest prawo do nieujawniania informacji

304 o charakterze danych osobowych, a wyjątkiem od reguły - zobowiązywanie do ich

305 ujawnienia, które może zostać nałożone wyłącznie w drodze ustawy (wyrok NSA z

306 dnia 29 grudnia 2011 r., I OSK 1845/11).

307 Dla oceny przesłanki "prywatności osoby fizycznej" jako elementu

308 ograniczającego prawo do informacji publicznej konieczna jest analiza uregulowań

309 ustawy o ochronie danych osobowych.

310 Udostępnianie danych osobowych mieści się w pojęciu przetwarzania danych

311 (art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych). Z art. 1 tej ustawy wynika z kolei,

312 że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie

313 danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby,

314 której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą.

315 Należy przyjąć, że przetwarzanie danych, w tym i ich udostępnianie "ze względu na

316 dobro publiczne" koresponduje - gdy chodzi o dostęp do informacji publicznej - z

317 9

318 I OSK 39/17

319 treścią art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

320 Przyjmując, że art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych stanowi

321 uszczegółowienie ogólnej regulacji art. 1 ustawy, należy stanąć na stanowisku, że

322 również przesłanki dopuszczalności przetwarzania danych wskazane w tym przepisie

323 nie wykraczają poza zakres przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 zdanie drugie

324 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając to, że prawo do

325 prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie, przyjąć należy, że w odniesieniu

326 do osoby fizycznej udostępnienie danych osobowych powinno się ograniczyć tylko

327 do tego co z mocy ustawy będzie uznane za jawne" (wyrok NSA z dnia 29 grudnia

328 2011 r., I OSK 1845/11). Przyjmuje się również, że "jeżeli informacja publiczna

329 zawiera dane osobowe, a nie wchodzi w grę art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do

330 informacji publicznej, nie można uznać, że zaistniała przesłanka legalizująca

331 udostępnienie danych osobowych, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1997

332 r. o ochronie danych osobowych. Pierwszeństwo w ochronie mają wówczas dane

333 osobowe, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki

334 legalizującej ich udostępnienie. (...) Dane osobowe, takie jak imię, nazwisko, wiek,

335 wykonywany zawód stanowią sferę prywatności, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy

336 o dostępie do informacji publicznej", zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie

337 danych osobowych "przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy jest niezbędne do

338 wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego.

339 Przesłanka ta zazębia się z wcześniej podaną, tą, która pozwala na przetwarzanie

340 danych osobowych, gdy jest niezbędne dla spełnienia obowiązku wynikającego z

341 przepisu prawa.

342 W konsekwencji należy przyjąć, że prawo do informacji publicznej podlega

343 ograniczeniu w zakresie udostępnienia danych osobowych, chyba że chodzi

344 informację o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem

345 tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadek,

346 gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

347 Należy zatem stwierdzić, że ochrona danych osobowych jako przesłanka

348 ograniczająca prawo dostępu do informacji publicznej powinna być analizowana

349 przez pryzmat pojęcia "prywatności osoby fizycznej" użytego w art. 5 ust. 2 zdanie

350 pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie przez pryzmat pojęcia

351 "innych tajemnic ustawowo chronionych" użytego w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do

352 informacji publicznej. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej

353 10

354 I OSK 39/17

355 nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji - ochrony danych

356 osobowych, a relacje między prawem do informacji publicznej a prywatnością osoby

357 fizycznej, a w konsekwencji relacje z danymi osobowymi znajdującymi się w tej

358 sferze należy - gdy chodzi o ustawę o dostępie do informacji publicznej - określać

359 na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można

360 znaleźć żadnego uzasadnienia dla twierdzenia, że ustawodawca określając

361 enumeratywnie w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyjątki

362 ograniczające publiczne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej i wiążąc

363 z tak określonymi poszczególnymi wyjątkami inne dodatkowe unormowania,

364 wprowadził regulacje pokrywające się zakresowo i przyjął, że ochrona danych

365 osobowych mieści się zarówno w zakresie pojęcia "innych tajemnic ustawowo

366 chronionych", jak i w zakresie "prywatności osoby fizycznej. Wnioskowi takiemu

367 przeczą rezultaty wyżej przeprowadzonej wykładni językowej, celowościowej i

368 systemowej art. 1 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do

369 informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 i ust. 2

370 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 r. Nr

371 78, poz. 483, z późn. zm.), a także art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7 pkt 2, art. 23

372 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.

373 Dochodząc do wyżej wskazanej konkluzji Sąd pierwszej instancji błędnie wyłożył i

374 zastosował powyższe przepisy, a zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut

375 naruszenia prawa materialnego okazał się uzasadniony.

376 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym

377 mniejszą sprawę Sąd I instancji błędnie zastosował dyspozycję art. 5 ust 2 ustawy o

378 dostępie do informacji publicznej, pomijając obowiązywanie art. 1 ust. 1 ustawy o

379 ochronie danych osobowych. Za prawidłowe należy uznać stanowisko organu

380 uznające, że dane kontrahentów jednostek sektora publicznego nie podlegają

381 udostępnieniu i mogą być wyłączone poprzez powołanie się na ochronę prywatności.

382 W skardze kasacyjnej organ zasadnie podniósł, iż przewołane orzeczenia przez

383 Sądu I instancji nie miały zastosowania do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.

384 W przywołanych orzeczeniach Sądy stwierdziły, że ujawnienie imion i nazwisk osób,

385 zawierających umowy cywilnoprawne z jednostkami samorządu terytorialnego, nie

386 narusza prawa do prywatności tych osób. Orzeczenia dotyczyły bowiem stanu

387 faktycznego, w którym badana była sytuacja osób, które zawierały umowy na

388 świadczenia określonych usług i czerpały z tego tytułu korzyści majątkowe. Należy

389 11

390 I OSK 39/17

391 stwierdzić, że świadczone usługi publiczne powodują, iż wchodzą one faktycznie do

392 sfery działalności publicznej tej osoby i dotyczą sytuacji o której mowa w art. 5 ust.2

393 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma znaczenia czy funkcje

394 publiczne są wykonywane na podstawie umowy o pracę czy też umowy

395 cywilnoprawnej. Z treści tych orzeczeń można wyartykułować dominujący pogląd, o

396 konieczności udostępniania informacji publicznej dotyczących danych osobowych

397 stron umów cywilnoprawnych, otrzymującą zapłatę ze środków publicznych.

398 Skarżący kasacyjnie zasadnie wskazał, że kontrahenci organu nie uzyskują

399 korzyści majątkowych ze środków publicznych, bowiem to organ uzyskuje określone

400 korzyści od osób wydzierżawiających bądź też nabywających określone

401 nieruchomości, na podstawie stosunków cywilnoprawnych. Wskazane wyżej

402 działania nie wchodzą do sfery działalności publicznej osób zawierających umowy

403 cywilnoprawne, lecz mieszczą się w ich sferze prywatnej, do tej kategorii osób nie

404 znajdzie zastosowanie art. 5 ust.2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

405 W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione

406 podstawy dotyczące naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny

407 miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu

408 o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jej oddalenia na podstawie art.151 p.p.s.a

409 Podstawie '

410 12