Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2015 r., I OSK 368/15

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2015 r., I OSK 368/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 949/14 o odrzuceniu skargi M. M. na pismo Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o najem lokalu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 949/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę M. M. na pismo Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o najem lokalu.

3 W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 28 października 2014 r. M. M. zwrócił się do Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w Gliwicach o ponowne wynajęcie lokalu zajmowanego bez tytułu prawnego usytuowanego w Gliwicach przy ul. [...].

4 W odpowiedzi, pismem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], Zastępca Dyrektora ZGM poinformował, że Miasto Gliwice nie widzi podstaw prawnych do nawiązania stosunku najmu przedmiotowego lokalu, bowiem w sprawie zachodzi stan rzeczy prawomocnie osądzonej.

5 Pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. skarżący wezwał Prezydenta Miasta Gliwice do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w Gliwicach w trybie przewidzianym w § 22 ust. 2 uchwały nr XXII/723/209 Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 19 lutego 2009 r.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucając skargę stwierdził, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, bowiem reguluje materię o charakterze cywilnoprawnym. Skoro przedmiotem sprawy jest czynność dotycząca odmowy zawarcia umowy najmu lokalu (podjęcia czynności cywilnoprawnej) konkretnego lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w Gliwicach, to biorąc pod uwagę rozważania uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, z których wynika, że czynności polegające na zawarciu lub odmowie zawarcia umowy najmu lokalu nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, stwierdzić przyjdzie, że zaskarżona w tej części czynność nie stanowi rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Zawarcie umowy najmu jest bowiem czynnością o charakterze cywilnoprawnym, zmierzającą do nawiązania stosunku cywilnoprawnego.

7 Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", wynika, że czynności cywilnoprawne nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Jeśli zatem zawarcie umowy najmu lokalu jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to przyjęcie lub odmowa przyjęcia oświadczenia woli o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych.

8 Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł M. M., domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

9 Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

10 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150) w zw. z § 22 ust. 2 uchwały nr XXII/723/2009 Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 19 lutego 2009 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż odmowa uwzględnienia przez Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w Gliwicach, działający w imieniu Prezydenta Miasta Gliwice, wniosku aktualizacyjnego skarżącego z dnia 29 października 2013 r. o ponowne wynajęcie lokalu zajmowanego dotychczas bez tytułu prawnego nie stanowi rozpatrzenia i załatwienia tego wniosku w trybie, o którym mowa w wyżej wymienionych przepisach, a wyłącznie cywilnoprawne nieprzyjęcie oferty najmu lokalu, o której mowa w art. 680 k.c., przez właściciela nieruchomości lokalowej;

11 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

12 a) art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż pismo Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] listopada 2013 r. nie stanowi aktu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż określony w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej;

13 b) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż sprawa kontroli legalności trybu rozpatrzenia i załatwienia wniosku o najem konkretnego lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy w trybie przewidzianym w uchwale rady gminy, nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, ponieważ jej zarzuty nie zawierały usprawiedliwionych podstaw.

15 Kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Mając jednak na uwadze również obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada Miejska w Gliwicach podjęła w dniu 19 lutego 2009 r. uchwałę nr XXII/723/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Gliwice, która – jako prawo miejscowe – określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta.

16 Wskazana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, jak również reguluje sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku bada, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie, że wnioskodawca spełnia określone wymagania, winno prowadzić do umieszczenia go na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego.

17 W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny.

18 Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, podkreślić należy, że taka sytuacja, o jakiej jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. nie występowała w rozpoznawanym przypadku. Wniosek skarżącego z dnia 29 października 2013 r., kierowany do Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w Gliwicach nie dotyczył bowiem zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, a jedynie zawarcia ponownej umowy najmu konkretnego lokalu.

19 Odnosząc się do argumentów podnoszonych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że § 22 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 19 lutego 2009 r., nr XXII/723/2009 nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzysta z danego lokalu mieszkalnego, poprzez możliwość ponownego zawarcia z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma żadnych elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą która występuje o ponowne zawarcie z nią umowy najmu lokalu, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. W sprawach tych nie jest rozstrzygana kwestia, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy.

20 Z tego względu wydanie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. było zasadne, gdyż właściwość sądu administracyjnego nie obejmowała aktu, na który została w tej sprawie wniesiona skarga.

21 Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.