Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2016 r., I OSK 3466/15

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2016 r., I OSK 3466/15

Sentencja

1 Dnia 15 stycznia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.U., T.U. i M.U. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 1035/15 odrzucającego skargę G.U., T.U. i M.U. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy z dnia 4 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na skierowanie do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy uchwałą z dnia 4 listopada 2014 r., nr [...] wyraził zgodę na wydanie skierowania do zwarcia umowy najmu lokalu socjalnego nr [...] przy ul. [...] na okres 1 roku na rzecz G. i T.U. oraz M.U.

3 Przedmiotowa uchwała została wydana na podstawie § 45 pkt 2, 4, 5 i § 50 Statutu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy, stanowiącego załącznik nr 17 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 ze zm.) w zw. z § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazywania dzielnicom m.st. Warszawa do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.) oraz w zw. z § 11, § 14 ust. 1 pkt 3 i § 28 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.):

4 W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że w stosunku do skarżących zapadł wyrok orzekający eksmisję z lokalu nr [...] przy ul. [...] z jednoczesnym przyznaniem uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego. W wyniku realizacji ww. wyroku skarżący otrzymają lokalu socjalny nr [...], który jest wpisany do ewidencji lokali socjalnych.

5 O podjęciu przedmiotowej uchwały skarżący zostali poinformowani w dniu 20 listopada 2014 r., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru wezwania.

6 Pismem z dnia 26 listopada 2014 r., skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa w zakresie przedmiotowej uchwały.

7 W odpowiedzi na powyższe Zastępca Burmistrza Dzielnicy Wola m.st. Warszawy, pismem z dnia 15 stycznia 2015 r., nr [...], poinformował stronę, iż ww. uchwała została podjęta bez naruszenia prawa, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

8 Następnie pismem z dnia 26 lutego 2015 r., G.U., T.U. i M.U. wnieśli za pośrednictwem organu - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy z dnia 4 listopada 2014 r., nr [...] wnosząc o jej uchylenie.

9 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 października 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 1035/15 odrzucił skargę.

11 Jak wskazał w uzasadnieniu, kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) poddane zostały instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.), która jeszcze pełniej wspomnianą zasadę realizuje. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym przypadku dzielnicy miasta) realizuje zadania wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego.

12 Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Sąd wskazał, że wniosek G. i T. U. oraz M.U. nie dotyczył zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Treścią żądania była zamiana statusu mieszkania, w którym zamieszkiwali to jest lokalu przy ul. [...] na mieszkanie socjalne. Zgodnie bowiem z wyrokiem Sądu Rejonowego dla Warszawy – Woli II wydziału Cywilnego dnia 25 lipca 2012 r., (sygn. akt II C 828/12) orzeczono eksmisje z ww. lokalu z prawem do otrzymania lokalu socjalnego. Podstawą dla tego rodzaju działań był przepis § 11, § 14 ust. 1 pkt 3 i § 28 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), który stanowił, że umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy, może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku (por. § 11). W § 14 ust. 1 wpisano, że w przypadkach określonych w § 12 i 13, pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego przysługuje osobom, które:

13 1) utraciły lokal wskutek katastrofy budowlanej lub siły wyższej, w szczególności pożaru, powodzi, trzęsienia ziemi, huraganu;

14 2) (49) zamieszkują w budynku lub jego części:

15 a) przeznaczonym do rozbiórki ze względu na planowaną inwestycję miejską;

16 b) objętym ostatecznym nakazem opróżnienia wydanym przez organ nadzoru budowlanego;

17 3) w wyroku Sądu nakazującym opróżnienie lokalu mają przyznane uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego.

18 W myśl § 28 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), o skierowaniu danej osoby do zawarcia umowy najmu lokalu postanawia zarząd dzielnicy w drodze uchwały, z zastrzeżeniem, że jeśli od zakwalifikowania na listę lub ostatniej weryfikacji upłynęło więcej niż 6 miesięcy, umieszczenie tej osoby na liście poddaje się weryfikacji uaktualniającej warunki uprawniające wnioskodawcę do zawarcia umowy najmu lokalu. W przypadku osób bezdomnych oraz osób wymienionych w § 5 ust. 2 pkt 4, zmiana miejsca pobytu na obszarze Miasta nie może być przyczyną negatywnej weryfikacji.

19 W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe uregulowania nie stanowią dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy m.st. Warszawy, wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu.

20 W konsekwencji Sąd wojewódzki przyjął, że skarga wniesiona na tego rodzaju uchwałę nie podlega kognicji sądu administracyjnego i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.

21 Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Sądu pierwszej instancji wywiedli G.U., T.U. i M.U. Postawili w niej orzeczeniu cztery zarzuty.

22 Po pierwsze, naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a. przez przyjęcie, że skarga na wskazaną wyżej uchwałę Zarządu Dzielnicy dotyczącą skierowania skarżących do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego na okres jednego roku nie stanowi aktu organu jednostki samorządu podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej.

23 Po drugie, naruszenie art. 58 § 1 kt 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi pomimo braku przesłanek do takiego orzeczenia.

24 Po trzecie, naruszenie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy i jest odpowiedzią na propozycję lokatora.

25 Po czwarte, naruszenie art. 22 ustawy o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w związku z uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali – przez przyjęcie, że wymienione akty stanowią nie stanowią prawa materialnego administracyjnego oraz że gmina realizuje swoje prawa właścicielskie, nie zaś władztwo publiczne polegające na tworzeniu zasobu lokali socjalnych w Mieście Stołecznym Warszawie.

26 Zdaniem skarżących kasacyjnie przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych.

27 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Dzielnicy Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o jej oddalenie, gdyż uchwała będąca przedmiotem skargi stanowi jedynie odpowiedź na ofertę zawarcia umowy najmu.

28 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

29 Analizowana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

30 Pierwszorzędnym zagadnieniem, związanym z zarzutami skargi kasacyjnej, jest kognicja sądu administracyjnego w sprawie skargi na uchwałę zarządu dzielnicy wyrażającą zgodę na wydanie skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego.

31 W orzecznictwie tym wskazuje się, że generalnie kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2014, poz. 150 ze zm.), która także wspomnianą wyżej zasadę realizuje (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OSK 2499/12 i z dnia 24 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 878/14). Mając jednak na uwadze również obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która – jako prawo miejscowe – określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej.

32 Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skarżony akt – wyrażający wolę Zarządu Dzielnicy Wola w przedmiocie skierowania do zawarcia umowy najmu lokalnego – ma w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych charakter cywilnoprawnej ofert. Wskazuje na to także cywilnoprawna regulacja w art. 22-25 ww. ustawy o ochronie lokatorów. Stąd przedmiot zaskarżenia w sprawie nie mieści się w zakresie kognicji wyznaczonej przez ustawodawcę w art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. postanowienie NSA z dnia 20 lipca 2012 r., I OSK 2236/11). Nie jest też aktem, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż przepis ten odnosi się do aktów administracyjnoprawnych.

33 Przyjmując zatem, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie była dopuszczalna, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co powoduje, że podniesione zarzuty skargi kasacyjnej z przedstawionych powodów należało uznać za niezasadne.

34 Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., wniesioną skargę kasacyjną należało oddalić jako niezasadną.