Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2019 r., I OSK 3431/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2019 r., I OSK 3431/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1161/17 w sprawie ze skargi J.D. i A.D. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1161/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. D. i A.D. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., odmawiające uwzględnienia zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia.

3 W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej A.D. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 135 p.p.s.a. w stopniu oczywiście mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie dokonania kontroli sądowej postanowienia "Dyrektora Izby Skarbowej" w [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] – odmawiającym skarżącemu i jego małżonce przywrócenia terminu do zgłoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co w konsekwencji wykluczyło rozpatrzenie tych zarzutów.

4 Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

5 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

6 W uzasadnieniu podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając, potraktowane jako skarga, zażalenie z [...] lipca 2017 r. na odmowę przywrócenia terminu, pominął zarzut dotyczący istotnych okoliczności doręczenia skarżącemu pouczenia o prawie do wniesienia środka zaskarżenia. Pouczenie to zostało zawarte na formularzu na zaciemnionym tle i drobną czcionką w taki sposób, że odczytanie jego treści było utrudnione, tym bardziej, że w innym miejscu tego pouczenia, na jasnym tle podano inny, dłuższy termin wniesienia środka odwoławczego.

7 Skarżący kasacyjnie zarzucił, że WSA co prawda skrupulatnie opisał zarzuty skargi, lecz nie odniósł się do nich i nie wyciągnął wniosku z milczenia Dyrektora Izby Skarbowej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku próżno szukać pochodzących od Sądu rozważań w przedmiocie tego zarzutu. Można zatem przyjąć, że Sąd pierwszej instancji uchylił się od rozpoznania istoty sprawy. W efekcie – na skutek braku sądowej kontroli zasadności odmowy przywrócenia terminu – zarzuty odnoszące się do tytułu wykonawczego i faktu wszczęcia egzekucji, nie zostały merytorycznie rozpoznane ani przez organy administracji skarbowej, ani przez Sąd pierwszej instancji.

8 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Związanie granicami skargi kasacyjnej pozwala Sądowi tylko na badanie, czy - oprócz istnienia powodów nieważności - rzeczywiście doszło do naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, których naruszenie wyraźnie zarzucono i wykazano w skardze kasacyjnej. Nie jest natomiast uprawniony do zastępowania autora skargi kasacyjnej poprzez uzupełnianie, precyzowanie, poprawianie zarzutów, czy też formułowanie argumentacji na ich poparcie. Zakres zaskarżenia, podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą odnosić się do zaskarżonego orzeczenia, powinny być sformułowane precyzyjnie, w sposób niepozostawiający miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie. Brak sformułowania zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa, zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 pkt 1

10 i 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny jego zasadności (por. postanowienie NSA

11 z 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2638/17, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

12 Rozpoznając sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej i nie dopatrując się przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

13 Jak wynika z opisu zarzutów, opartych o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

14 (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji brak dokonania w zaskarżonym wyroku kontroli postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z [...] kwietnia 2017 r.,

15 w którym organ I instancji odmówił J.D. i A.D. przywrócenia siedmiodniowego terminu do złożenia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, o jakim mowa w art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, opublikowanym w Dz. U. z 2016 r. poz. 599 z późn. zm.). Bezsporną przy tym jest okoliczność, że podstawą kontrolowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów złożonych w sprawie postępowania egzekucyjnego, było ustalenie przez organ, że zarzuty te wniesione zostały z uchybieniem terminu.

16 W skardze kasacyjnej sformułowane zostały jedynie zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), dalej p.u.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.

17 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami

18 a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

19 Przepisy te mają charakter ustrojowy, określają zakres kognicji sądów administracyjnych i kryterium kontroli przeprowadzanej przez te sądy. Sąd może uchybić tym przepisom jedynie wówczas, gdy nie przeprowadza w ogóle kontroli zaskarżonego aktu (w tym przypadku postanowienia w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów) bądź przeprowadza ją stosując inne kryterium aniżeli zgodność z prawem lub stosuje środek nieznany ustawie.

20 Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki

21 w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

22 Zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów nie mogą być uznane za zasadne z następujących powodów.

23 Z akt sprawy wynika, że dnia [...] kwietnia 2017 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] wydał dwa postanowienia w ramach postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], wystawionego w dniu [...] listopada 2016 r. przez Burmistrza Miasta [...] wobec małżonków A. i J.D. obejmującego należności wynikające z decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej:

24 - odmawiające przywrócenia terminu do złożenia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, znak: [...] oraz

25 - odmawiające uwzględnienia zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia, znak: [...]

26 Wskutek rozpatrzenia zażaleń złożonych przez J.D. i A.D., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...]:

27 - postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z [...] kwietnia 2017 r. odmawiające przywrócenia terminu;

28 - postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], utrzymał w mocy drugie postanowienie organu I instancji z [...] kwietnia 2017 r. odmawiające uwzględnienia zarzutów.

29 W każdym z opisanych wyżej postanowień Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] przedmiot rozstrzygnięcia był inny, a podstawą tych postanowień były różne przepisy prawa materialnego. Każde kończyło też inną sprawę administracyjną w znaczeniu przedmiotowym. Na oba postanowienia, zarówno z [...] czerwca 2017 r., jak i z [...] czerwca 2017 r., przysługiwała odrębna skarga do sądu administracyjnego i każde z nich zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. W sprawie I SA/Wa 1161/17 zapadł wyrok objęty skargą kasacyjną w rozpoznawanej sprawie, zaś w sprawie I SA/Wa 1160/17, w której zaskarżone zostało postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zarzutów, skarga została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2017 r. (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

30 Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, że zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji oceniał zgodność z prawem postanowienia odmawiającego uwzględnienia zarzutów. Zakres orzekania Sądu w tej sprawie określił przedmiot kontrolowanego w niej postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] czerwca 2017 r. Granice kontroli sądowej

31 ze skargi wniesionej na postanowienie odmawiające uwzględnienia zarzutów, nie mogły więc obejmować postanowienia z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zarzutów, gdyż postanowienie to mogło być kontrolowane w innej sprawie sądowoadministracyjnej.

32 W związku z tym nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji "uchylił się" od rozpoznania istoty sprawy. Ocena zgodności

33 z prawem kontrolowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienia organu II instancji z 5 czerwca 2017 r., mogła objąć jedynie kontrolę prawidłowości ustalenia przez organy, że zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego złożone zostały przez J. D. i A.D. po terminie, przewidzianym w art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zmierza do podważenia tej okoliczności, którą Sąd pierwszej instancji uznał za wykazaną. Zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja koncentruje się natomiast na zakwestionowaniu postanowienia organu dotyczącego odmowy przywrócenia terminu, które z przyczyn podanych już wyżej, nie mogło być przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie.

34 Z tych względów, skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.

35 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia także, że ponieważ strona skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a pozostałe strony

36 w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.