Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2016 r., I OSK 3425/15

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2016 r., I OSK 3425/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant: asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1029/15 w sprawie ze skargi J. P. na akt Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy objęcia projektem listy mieszkaniowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę J. P. na akt Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy objęcia projektem listy mieszkaniowej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że opisanym wyżej pismem Prezydent Miasta K. udzielił skarżącej odpowiedzi na jej wystąpienie z dnia 27 stycznia 2015 r. zawierające zastrzeżenia do projektu listy mieszkaniowej na rok 2014. W piśmie tym Prezydent poinformował skarżącą o zasadach, którymi kierowano się przy ocenie jej warunków socjalno - mieszkaniowych. Organ wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do weryfikacji naliczonej punktacji i wskazał, że zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. ustalono ostateczną listę osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu. Pismem z dnia 6 maja 2015 r. J. P. wezwała Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa, jakiego dopuścił się poprzez wydanie opisanego wyżej pisma z [...] kwietnia 2015r. W odpowiedzi udzielonej pismem z 5 czerwca 2015 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, w związku z czym J. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Jako przedmiot zaskarżenia wskazała pismo Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2015r. znak: [...] i ponownie zakwestionowała prawidłowość naliczenia punktów stanowiących podstawę do sporządzenia listy mieszkaniowej.

3 W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że pismo z dnia [...] kwietnia 2015r. nie zawiera władczego rozstrzygnięcia, a więc skarga na tego rodzaju pismo powinna zostać odrzucona.

4 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżone pismo Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2015r. nie mieści się we wskazanym w art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej powoływanej jako P.p.s.a.) katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Sąd podniósł, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. mogą być jedynie akty lub czynności, które łącznie spełniają następujące przesłanki: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 P.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.; c) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ działalność administracji została poddana sądowej kontroli tylko w zakresie sprawowania administracji publicznej; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Powyższe oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.

5 W ocenie Sądu, zaskarżone pismo Prezydenta Miasta K. nie spełniała przesłanek wskazanych w punktach a) i d). Uprawnienie do lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie wynika wprost z przepisu ustawy, lecz powstaje w następstwie zawarcia umowy najmu (art. 20 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266). Sąd podkreślił, że Prezydent Miasta K. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. rozstrzygnął o ostatecznym kształcie listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu, zaś zaskarżone pismo stanowi jedynie informację o kryteriach, jakimi kierował się organ przy ocenie wniosku skarżącej o umieszczenie na tej liście. Zakresem kognicji sądów administracyjnych objęte są jedynie uchwały (zarządzenia) organów gminy w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, a także skreślenia z tej listy. Z treści skargi J. P. jednoznacznie zaś wynika, że przedmiotem skargi nie jest zarządzenie Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., lecz pismo tego organu z [...] kwietnia 2015r.

6 Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła J. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., przez przyjęcie, iż zaskarżone skargą strony skarżącej pismo Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2015r. nie mieści się w pojęciu "innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i nie podlega kontroli sądu administracyjnego, co skutkowało odrzuceniem skargi.

7 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

8 Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

9 Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

10 Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie był akt Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy objęcia projektem listy mieszkaniowej, skierowany do J. P. Zdaniem Sądu I instancji, akt ten nie podlega kontroli sądu administracyjnego, bowiem nie mieści się w pojęciu "innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

11 W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

12 Spór w niniejszej sprawie dotyczy więc kwalifikacji prawnej pisma Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy objęcia projektem listy mieszkaniowej, skierowanego do J. P..

13 Dla jasności wywodu należy przedstawić stan prawny sprawy. Na ten porządek składa się ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.) oraz przepisy prawa miejscowego. Wymieniona ustawa zawiera bowiem delegację dla rady gminy do uchwalenia, m. in., zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 21 ust. 1). Ustawa o ochronie praw lokatorów (...) kontynuuje przyjętą w 1994 r. (ustawą z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, Dz. U. z 1998 r., Nr 120, poz. 787 ze zm.) zasadę, że najem gminnych lokali mieszkalnych następuje na podstawie umowy najmu i ustawa nie zawiera podstawy do wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnych. W chwili rozpatrywania wniosku skarżącej z dnia 29 lipca 2014 r. o udzielenie pomocy mieszkaniowej z tytułu względów społecznych – obowiązywała Uchwała Rady Miasta K. z dnia [...] października 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K. oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. [...]. z 2012 r., poz. 5817).

14 Powyższa uchwała określa procedurę oceny wniosków i rozstrzygnięć w kwestii umieszczenia na ostatecznej liście mieszkaniowej, w tym m. in. zasady kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych (§ 48 ust. 2a - zał. Nr 4) i zasady tworzenia projektów list mieszkaniowych (§ 50 ust. 1-10). Na uwagę zasługują zwłaszcza te postanowienia Uchwały, które pozwolą ocenić charakter prawny aktu, będącego przedmiotem skargi. I tak, w myśl § 50 ust.1, na podstawie przeprowadzonej kwalifikacji punktowej w ramach oceny warunków socjalno-mieszkaniowych tworzone są projekty list mieszkaniowych. Osoby, które z uwagi na uzyskanie zbyt małej liczby punktów w ramach dokonanej oceny warunków socjalno-mieszkaniowych nie zostały objęte projektem list mieszkaniowych, są o tym pisemnie zawiadamiane wraz z informacją o możliwości składania zastrzeżeń do przeprowadzonej kwalifikacji punktowej (§ 50 ust. 5). Po rozpatrzeniu zastrzeżeń, Prezydent Miasta K. ustala w drodze zarządzenia ostateczne listy mieszkaniowe (§ 50 ust. 8). Osoby, które z uwagi na uzyskanie zbyt małej liczby punktów w ramach dokonanej oceny warunków socjalno-mieszkaniowych nie zostały objęte ostatecznymi listami mieszkaniowymi, są o tym pisemnie zawiadamiane wraz podaniem ilości punktów uzyskanych w wyniku kwalifikacji punktowej w ramach oceny warunków socjalno-mieszkaniowych oraz "informacją o możliwości złożenia skargi na przeprowadzoną kwalifikację punktową w ramach oceny warunków socjalno-mieszkaniowych jako akt z zakresu administracji publicznej na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (§ 50 ust. 10). Należy dodać, że objęte skargą pismo Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy objęcia projektem listy mieszkaniowej, skierowane do J. P., wydane zostało na podstawie § 50 ust.10 Uchwały.

15 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, już z samego brzmienia przywołanych postanowień dotyczących: zarządzenia Prezydenta ustalającego ostateczne listy mieszkaniowe oraz pisma Prezydenta stanowiącego zawiadamianie o nieumieszczeniu na liście mieszkaniowej wnosić można, że nie tylko zarządzenie ustalające ostateczne listy mieszkaniowe jest aktem podlegającym kognicji sądów administracyjnych, jak stwierdza Sąd w zaskarżonym postanowieniu. Z postanowień Uchwały wynika bowiem, że również pismo kierowane do osób, które nie znalazły się na liście ostatecznej, stwierdzające, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek określonych w Uchwale, stanowi w swej materialnej treści samodzielny, jednostronny i władczy akt organu, który, jak przewiduje sama Uchwała, może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Akt ten bowiem zawiera kwalifikację punktową w ramach oceny warunków socjalno-mieszkaniowych, która bezpośrednio wpływa na ocenę przesłanek określonych w Uchwale do zawarcia lub przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego, tym samym dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, tj. Uchwały. Zatem akt taki należy do aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 października 2013 r., III SA/Kr 136/13, CBOSA). Pogląd odnośnie takiej właśnie kwalifikacji prawnej pisemnego zawiadomienia wnioskodawcy, że jego wniosek nie został objęty ostateczną listą mieszkaniową, był już wypowiadany w orzeczeniach sądów administracyjnych (patrz postanowienie NSA z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 354/16 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 97/13, CBOSA).

16 Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

17 -----------------------

18 5