Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020 r., I OSK 3307/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020 r., I OSK 3307/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 294/19 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą we [...] na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 września 2019 r. II SAB/Wa 294/19 oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą [...] na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja [...] [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

4 1. przepisów postępowania:

5 a) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez to, że zaniechał merytorycznej oceny i odniesienia się do rzeczowego i logicznego argumentu skargi, że cyt. "Podobnie oferty składane w trybie zamówień publicznych bądź otwartego konkursu, po zakończeniu postępowania stanowią informację publiczną", co podważało argument ministerialnej władzy, że tylko dokumenty urzędowe podlegają udostępnieniu oraz obnażało brak logiki w rozumowaniu tej władzy;

6 b) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku na podstawie przepisania z odpowiedzi na skargę wymysłu organu, że "wszystkie argumenty, które miały wpływ na decyzję Ministra Sprawiedliwości o uznaniu w/w Związku za podmiot uprawniony [..] są skarżącemu znane, ponieważ uzyskał od organu kopię tej decyzji z uzasadnieniem.", gdy tymczasem "akta sprawy" rozumiane jako akta sprawy prowadzonej przed organem nie zawierają decyzji z uzasadnieniem, ponieważ uzasadnienie decyzji nigdy przez organ nie zostało sporządzone i nie istnieje;

7 2. prawa materialnego:

8 a) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) w zw. z art. 11b ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim i edukacji prawnej, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że uwzględniony przez Ministra Sprawiedliwości wniosek o uznanie za podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego nie stanowi informacji o sprawach publicznych;

9 b) art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 u.d.i.p. przez błędną (zawężającą) wykładnię pojęcia "informacja publiczna" ograniczoną do dokumentów urzędowych, w sytuacji gdy wykładnia tego pojęcia powinna być szeroka a charakter informacji publicznej ma także treść dokumentów, których podmiot (Minister Sprawiedliwości) używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań i bez znaczenia jest w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku ale służyły realizowaniu zadań publicznych;

10 c) art. 245 k.p.c. przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż przepis ten normuje postępowanie dowodowe w postępowaniu cywilnym i w ogóle nie ma zastosowania do sprawy dotyczącej prawa publicznego jakim jest prawo dostępu do informacji.

11 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, ustosunkowując się do postawionych zarzutów.

12 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

13 Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

14 Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

15 Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.

16 Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Naruszenia tego przepisu autor skargi kasacyjnej upatruje w tym, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu skargi o tym, że wniosek będący przedmiotem żądania udostępnienia należy traktować podobnie jak oferty składane w trybie zamówień publicznych bądź otwartego konkursu, które po zakończeniu postępowania stanowią informację publiczną.

17 Jest kwestią dyskusyjną, czy tego typu zarzut (nie odniesienia się do części argumentacji prawnej skargi) można postawić w ramach normy zawartej w art. 134 § 1 p.p.s.a., czy też powinien on być stawiany w ramach art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie przychylałby się raczej do tego drugiego stanowiska. Jednakże w orzecznictwie wyrażany jest też pogląd, że "Wynikający z art. 134 § 1 p.p.s.a. obowiązek przeprowadzenia przez sąd administracyjny pełnej, niezależnej od przywołanych w skardze zarzutów, wniosków i podstawy prawnej, kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego nie oznacza i nie może oznaczać - już choćby ze względu na zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a. dyspozycję prawidłowego uzasadnienia wyroku i jego perswazyjną funkcję - pominięcia lub częściowego odniesienia się do stanowiska wyrażonego w skardze tak w zakresie zarzutów, jak też przywołanej na ich poparcie argumentacji. Nie stoi przy tym w sprzeczności z powyższą zasadą pozostawienie przez sąd na uboczu swoich rozważań tych pojedynczych zarzutów skargi, które są obojętne dla istoty problemu prawnego, zaś stanowiące wynik rozważań w sferze faktycznej i prawnej danej sprawy uzasadnienie Sądu nie pozostawia wątpliwości co do słuszności rozstrzygnięcia" (zob. wyrok NSA z 24 października 2019 r., II GSK 2326/17, LEX nr 2744669).

18 Poddając więc powyższy zarzut ocenie na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak odniesienia się do przedstawionej wyżej argumentacji skargi był obojętny dla istoty problemu prawnego, zaś stanowiące wynik rozważań w sferze faktycznej i prawnej tej sprawy uzasadnienie Sądu nie pozostawia wątpliwości co do słuszności rozstrzygnięcia. Żądania udostępnienia wniosku wraz z załącznikami złożonego przez Związek Biur Poradnictwa Obywatelskiego w Warszawie, na podstawie których Minister Sprawiedliwości uznał decyzją administracyjną ten podmiot za uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, w żaden sposób nie można uznać za podobne (czy analogiczne) do żądania udostępnienia ofert składanych w trybie zamówień publicznych bądź otwartego konkursu. Nie było więc żadnej wspólnej płaszczyzny do porównań.

19 Cel, zasady i tryb udzielania zamówień publicznych oraz kontrola udzielania zamówień publicznych są zupełnie różne od celu i trybu postępowania w zakresie wyłaniania podmiotu uprawnionego do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego dla osób świadczących nieodpłatną pomoc prawną. Regulacje prawne odnoszące się do tych dwóch zagadnień są zupełnie różne i w żaden sposób do siebie nieprzystające. Najogólniej i w dużym uproszczeniu mówiąc zamówienie publiczne ma doprowadzić do wyłonienia najkorzystniejszej (z publicznego punktu widzenia) oferty, wobec czego oczekiwanie porównania złożonych ofert w kontekście dokonanego wyboru i transparentności procedur jest jak najbardziej zrozumiałe. Dlatego też ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1843) określa, jakie dokumenty i od jakiego czasu są jawne (zob. np. art. 96 ust. 3). Natomiast wyłonienie podmiotu uprawnionego do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego polega na sprawdzeniu spełnienia warunków wskazanych przez ustawę – zob. art. 11b ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 294). Owe warunki odnoszą się zaś jedynie do podmiotu, który występuje z wnioskiem o wydanie decyzji. Nie ma tu więc płaszczyzny do jakiejkolwiek analogii, zarówno co do celów postępowań, jak i stanu prawnego. Brak więc odniesienia się Sądu I instancji do wskazanej argumentacji skargi nie miał żadnego wpływu na rozstrzygnięcie kwestii uznania żądanej informacji za publiczną.

20 Jeśli zaś chodzi o prawo materialne podzielić należy argumentację Sądu I instancji. W orzecznictwie od dawna podkreślano, że "Akta sprawy są zbiorem różnego rodzaju dokumentów, tj. takich, które stanowią informację publiczną i które jej nie stanowią. Ponadto w aktach mogą znajdować się materiały, które nie zostały wytworzone przez organ władzy publicznej lub inne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej. Akta spraw sądowych zawierają często dokumenty prywatne i dotyczą spraw bardzo osobistych np. życia rodzinnego, stanu zamożności czy też stanu zdrowia. Wnioskodawca ma prawo uzyskania informacji publicznej, a nie prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mają walor takiej informacji" (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. I OSK 757/12, LEX nr 1264927). Argument ten został następnie powtórzony w uzasadnieniu uchwały NSA z 9 grudnia 2013 r. I OPS 7/13 (ONSAiWSA 2014/3/37). Z kolei w wyroku z 11 maja 2006 r. II OSK 812/05 NSA podkreślił, że "Dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (...).

21 Rację ma więc Sąd I instancji twierdząc, że wniosek będący przedmiotem żądania udostępnienia wraz z załącznikami (wszczynający postępowanie administracyjne zakończone decyzją) jest dokumentem prywatnym, gdyż obejmuje informacje o podmiotach, które wchodzą w skład związku oraz o ich doświadczeniu w dotychczasowej działalności z zakresu poradnictwa obywatelskiego. Mimo więc, że adresatem wniosku jest organ władzy publicznej, to sam wniosek nie zawiera w sobie informacji publicznej i nie mieści się w żadnej kategorii informacji publicznej, o jakich mowa w art. 6 u.d.i.p. Nie jest przy tym błędem odwoływanie się do definicji dokumentu prywatnego zawartej w art. 245 k.p.c. Jak podnosi się w orzecznictwie "dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu" (zob. wyrok NSA z 23 sierpnia 2017 r. I OSK 2919/15, LEX nr 2364557). Rzecz w tym, czy dokument taki zawiera informację publiczną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie tak nie jest. Wobec tego jawny jest jedynie wynik postępowania administracyjnego w postaci decyzji, jako aktu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a u.d.i.p.) oraz informacja o tym, kto jest uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego (art. 11b ust. 7 ustawy z 5 sierpnia 2015 r.).

22 Nie jest więc usprawiedliwiony zarzut, że wniosek Związku Biur Poradnictwa Obywatelskiego w Warszawie wszczynający postępowanie administracyjne wraz załącznikami mającymi poświadczać spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 11b ust. 2 ustawy z 5 sierpnia 2015 r., stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

23 Na ten stan rzeczy nie miał istotnego wpływu fakt, że Sąd I instancji, bez potwierdzenia w aktach sprawy, uznał, że skarżąca Fundacja [...] otrzymała decyzję Ministra Sprawiedliwości wraz z uzasadnieniem, wydaną z wniosku Związku Biur Poradnictwa Obywatelskiego w Warszawie. Argument ten nie miał bowiem znaczenia dla rozważań Sądu I instancji dotyczących charakteru żądanej informacji i wypowiedziany został niejako na marginesie. Mimo więc naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

24 Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.