Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2016 r., I OSK 2962/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2016 r., I OSK 2962/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 556/14 w sprawie ze skargi J. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Z. na sprecyzowane w sentencji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. i orzekł o wynagrodzeniu dla pełnomocnika skarżącego.

3 W jego uzasadnieniu wskazał, iż zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a., organ stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego od uchwały Rady Miasta M. M. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], w sprawie rozpatrzenia jego skargi na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. M. Podał, iż po myśli art. 127 § 1 i art. 129 § 1 K.p.a. odwołanie służy od decyzji administracyjnej wydanej w sprawie administracyjnej. W przypadkach, gdy odwołanie z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych jest niedopuszczalne, organ odwoławczy stwierdza tę okoliczność postanowieniem. W ocenie Kolegium w sprawie nie doszło do wydania decyzji podlegającej zaskarżeniu tym środkiem. Podjęta uchwała z dnia [...] grudnia 2013 r. nie nosi znamion takiego aktu. Jej przedmiotem jest skarga wniesiona w trybie art. 227 K.p.a., która nie podlega ocenie instancyjnej ani ocenie legalności dokonywanej przez sądy administracyjne. Postępowanie skargowe jest postępowaniem uproszczonym, odformalizowanym, służącym ochronie różnych interesów jednostki, a kończy się podjęciem czynności materialno-technicznej.

4 Sąd Wojewódzki oddalił skargę na to postanowienie, gdyż podzielił wywód i konkluzję organu. Za poprawne bowiem uznał ustalenie, że uchwała z dnia [...] grudnia 2013 r. została podjęta na skutek skargi skarżącego wniesionej w trybie tzw. postępowania skargowego regulowanego przepisami Działu VIII K.p.a. Postępowanie to jest jednoinstancyjne, nie kończy się decyzją administracyjną, lecz zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Wskazał nadto, iż w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, wedle którego w sprawach tego rodzaju nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, czego nie zmienia fakt podjęcia czynności w formie uchwały. Zatem odwołanie skarżącego od niej zasadnie zostało uznane przez organ za niedopuszczalne. Dlatego na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w opisanym wyroku.

5 Zaskarżył go skargą kasacyjną J. Z., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

6 1) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt c (winno być pkt 1 lit.c) P.p.s.a. w związku z art. 134 K.p.a. w związku z art. 101 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), przez oddalenie skargi, podczas gdy należało ją uwzględnić, albowiem organ naruszył przepisy prawa, gdyż pismo skarżącego z dnia 8 stycznia 2014 r. winno zostać uznane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa,

7 2) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt c (winno być pkt 1 lit.c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 63 § 1 i 2 w związku z art. 65 § 1 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez oddalenie skargi, mimo iż należało ją uwzględnić, gdyż organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych dla ustalenia czy pismo skarżącego z dnia 8 stycznia 2014 r. było odwołaniem czy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z dnia [...] grudnia 2013 r. i podlegało przekazaniu właściwemu organowi.

8 W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie nieobciążanie go kosztami postępowania i przyznanie wynagrodzenia za świadczoną pomoc prawną dla pełnomocnika z urzędu.

9 Zdaniem autora skargi kasacyjnej wspomniana uchwała podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej, toteż pismo nazwane odwołaniem należało potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, warunkujące to zaskarżenie. Nie nazwa bowiem decyduje o treści i charakterze pisma. Gdyby organ nabrał wątpliwości w tym zakresie, winien wezwać stronę o sprecyzowanie jego woli. Skarżący kasacyjnie jest osobą w podeszłym wieku, cierpiącą na poważne schorzenia, zatem nie można od niego wymagać, aby właściwie redagował pisma i je kierował. Tym samym organ zaniedbał sowich obowiązków wyjaśnienia sprawy, wydał zaskarżone postanowienie przedwcześnie, co niesłusznie zaakceptował Sąd I instancji.

10 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Skarga kasacyjna jest oczywiście bezzasadna, przeto nie mogła odnieść skutku.

12 Na wstępie godzi się przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

13 Istotą problemu jest przede wszystkim charakter kwestionowanej uchwały, bo od niego zależy właściwy środek prawny ewentualnie służący skarżącemu kasacyjnie. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie przesądzając tego zagadnienia ponad potrzebę wynikającą z rozpoznania niniejszej sprawy - nie przysługiwał mu żaden środek prawny powodujący możliwość oceny jej zasadności. Decyduje o tej konkluzji materia uchwały, która jest konsekwencją treści pisma inicjującego postępowanie, w jakim ona zapadła. Utrwalone jest wszak, przeto nie ma powodu przytaczania jakichkolwiek orzeczeń na jego poparcie, stanowisko że sprawy dotyczące tzw. skargi powszechnej – rozpatrywane na podstawie przepisów zamieszczonych w Dziale VIII K.p.a., wyłączone są spod kontroli instancyjnej, jak i spod kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne. Działania podejmowane przez właściwy organ w trybie przepisów K.p.a. dotyczących skarg i wniosków nie przybierają formy decyzji, ani jakiegokolwiek aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tymczasem odwołanie można wnieść tylko od decyzji, zaś skargę nadto od aktu lub czynności tamże sprecyzowanych. W postępowaniu skargowym nie rozstrzyga się bowiem konkretnej sprawy administracyjnej, a tylko wówczas dochodzi do wydania decyzji. Tryb skargowy uruchamiany jest w sprawach, w których nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego, czy szczególnego, jak też postępowania sądowego, a skarga jest odformalizowanym środkiem społecznej kontroli działalności administracji publicznej (tak Janusz Borkowski w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., str. 918). Rządzi się on swoistymi regułami, wśród których brak jest kończących postępowanie aktów (skarżącego zawiadamia się o sposobie załatwienia skargi – p. art.237 i art.238 K.p.a.), możliwości zaskarżenia stanowiska organu, bowiem ten tryb ma za zadanie jedynie sygnalizować pewne wadliwości i prowadzić do poprawy funkcjonowania danej dziedziny, ewentualnie stanowić podstawę do uruchomienia stosownego postępowania z urzędu; nie ma też stron, jak w typowym postępowaniu administracyjnym. Odmienne stanowisko autora skargi kasacyjnej wynika zapewne z niezrozumienia istoty tego trybu. Skarga z art. 227 K.p.a. jest bowiem odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, jak i innego kontrolnego nawet wówczas, gdy jest załatwiana w formie uchwały. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII K.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nawet wówczas gdy formą rozpatrzenia skargi jest uchwała. Stanowisko to jest powszechne w orzecznictwie.

14 Nie zasługuje przeto na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dowodzący, że pismo z dnia 8 stycznia 2014 r. powinno być potraktowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oparte o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nawet gdyby bowiem przyjąć, że strona pismem nazwanym "odwołaniem" zamierzała skorzystać z tego środka, to po pierwsze nie wynikało to z jasnego (niewymagającego więc precyzowania) sformułowania pisma, po wtóre nic nie stoi na przeszkodzie uczynieniu tego ponownie w wezwaniu skierowanym do właściwego organu, gdyż nie jest on ograniczony terminem, po trzecie kwestia ta ostatecznie nie ma znaczenia przypisanego jej przez skarżącego kasacyjnie. Jest tak dlatego, że przedmiot skargi i uchwały nie obejmuje spraw, które – zgodnie z art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. – podlegają kontroli sądu administracyjnego. Z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że skargę na uchwałę rady gminy podjętą (wyłącznie) w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, o ile wcześniej wezwie organ do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Zatem przedmiot uchwały z dnia [...] grudnia 2013 r. nie dotyczy tej materii, bo nie nosi znamion publicznoprawnego a indywidualnego. Wobec tego pozbawione sensu prawnego jest nadawanie takiej intencji wspomnianemu pismu skarżącego kasacyjnie, skoro nie mogłoby ono wywołać pożądanego skutku w postaci rozpoznania ewentualnej skargi przez sąd administracyjny. Tymczasem ów środek został w tym celu wprowadzony do obrotu prawnego. Pogląd autora skargi kasacyjnej, wedle którego skarga na tego rodzaju uchwały przysługuje, jest oczywiście błędny.

15 W takich okolicznościach trafnie organ stwierdził niedopuszczalność odwołania na zasadzie art. 134 K.p.a. W konsekwencji czego słusznie uznał Sąd meriti legalność zaskarżonego postanowienia. Nie uchybił więc wskazanym w kasacji przepisom. Należy jeszcze raz podkreślić, że z uwagi nie tylko na tytuł, ale i na treść pisma, jak i jego adresata, które nie pozostawiały wątpliwości, zbędnym było nadanie mu innego brzmienia, a nawet wzywanie strony o jego sprecyzowanie, zwłaszcza w świetle wywodu o braku kognicji sądu administracyjnego w przedmiocie sprawy. Nie doszło więc do zaniedbań organu i naruszenia przezeń podniesionych w kasacji przepisów procedury administracyjnej. Co prawda organ nie może sam kwalifikować pisma, zwłaszcza co do jego skuteczności w razie ewentualnego przekazania innemu organowi, lecz w okolicznościach tej sprawy kwalifikacja ta była jednoznaczna, zaś poszukiwanie innych intencji autora i pouczanie o właściwym ich kierunku wykraczałoby poza obowiązki organu.

16 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.

17 Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy.