Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2021 r., I OSK 2899/20

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2021 r., I OSK 2899/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1088/20 odrzucającego skargę M. O. na czynność Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 15 października 2020 r., sygn.akt II SA/Gl 1088/20, w pkt 1. odrzucił skargę M. O. na czynność Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, w pkt 2. orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu.

3 Zdaniem Sądu zaskarżona czynność faktyczna polegająca na zatrzymaniu dokumentu prawa jazdy nie należy do żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") aktów lub czynności zaskarżalnych do sądu administracyjnego, w szczególności nie stanowi innego, niż określone w pkt 1-3 przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Brak jest również regulacji szczególnej przewidującej zaskarżalność faktycznej czynności zatrzymania prawa jazdy. Sąd podkreślił, że czynność zatrzymania prawa jazdy jest czynnością faktyczną, która nie nosi znamion czynności opisanej w omawianym przepisie. Polega na fizycznym odebraniu dokumentu w razie spełnienia jednej z ustawowych przesłanek. Nie dotyczy uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa, bo nie kształtuje ich, nie ma charakteru prawotwórczego. Nie podlega wobec tego kontroli sądu administracyjnego.

4 Sąd wskazał, że stanowisko to znajduje oparcie w regulacji ustawy Prawo o ruchu drogowym. W rozdziale 3 tej ustawy wskazano na kwestie zatrzymywania praw jazdy i pozwoleń oraz cofania i przywracania uprawnień do kierowania pojazdami. Podano, że w art. 135 ust. 1 tej ustawy wymieniono przypadki, w których dopuszczalne jest zatrzymanie prawa jazdy przez policjanta, czyli faktyczne odebranie kierowcy dokumentu upoważniającego go do prowadzenia pojazdów silnikowych. Natomiast w art. 137 i art. 140 ustawy uregulowano tzw. prawne zatrzymanie prawa jazdy.

5 Ponadto Sąd wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zatrzymane prawo jazdy, z wyjątkiem przypadku określonego w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. c, Policja przekazuje niezwłocznie, nie później niż w ciągu 7 dni, według właściwości, sądowi uprawnionemu do rozpoznania sprawy o wykroczenie, prokuratorowi lub staroście. Wobec tego zatrzymanie fizyczne prawa jazdy, którego dokonuje policjant, poprzedza zatrzymanie "prawne" sprowadzające się do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy lub o cofnięciu uprawnień do prowadzenia pojazdów. Dopiero te akty (także bezczynność) mogą zostać poddane kontroli sądu administracyjnego, gwarantującej prawo do sądu.

6 Od powyższego postanowienia skarżący, reprezentowany przez adwokata, złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

7 Zaskarżonemu postanowieniu – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 i 2 pkt 4) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że zatrzymanie należącego do skarżącego prawa jazdy kategorii B, seria i numer dokumentu [...], wydanego przez Starostę C., mające miejsce dnia [...] lipca 2020 r. o godz. 9:50 w K., stwierdzone pokwitowaniem zatrzymania dokumentu, wystawionym przez policjanta Komendy Miejskiej Policji w K., dokonane na podstawie art. 135 ust. 1a lit. a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, nie stanowiło czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podlegającej kontroli sądu administracyjnego, czego konsekwencją było odrzucenie skargi złożonej na tę czynność jako niedopuszczalnej.

8 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że czynność zatrzymania prawa jazdy jest czynnością wyłącznie faktyczną, nie mającą żadnego związku z uprawnieniami, czy obowiązkami skarżącego, którego prawo do sądu może zostać zrealizowane w ramach kontroli decyzji wydawanej przez starostę. Wskazano, że "prawne" zatrzymanie prawa jazdy, o którym wspomina Sąd, jest w całości oparte na ustaleniach Policji, których to ustaleń starosta nie może weryfikować. Zatem odmowa kontroli sądowej zaskarżonej czynności prowadzi do sytuacji, w której skarżący pozbawiony jest rzeczywistej kontroli ingerencji w jego prawa.

9 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

10 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

11 Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

12 Należy wskazać, że zakres sądowej kontroli administracji określony został w art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Podzielić należy stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu, że czynność uprawnionego podmiotu – tu Komendanta Miejskiego Policji w K. – w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, nie należy do żadnej z wymienionych powyżej zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej, w szczególności nie stanowi innego, niż określone w pkt 1-3 przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akty i czynności ujęte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zostały w tym akcie prawnym umieszczone w celu umożliwienia kontroli legalności również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym, zabezpieczającym), a dotyczą praw i obowiązków obywateli w sferze publicznoprawnej. Do tej kategorii powszechnie i jednolicie zalicza się akty, które charakteryzują się następującymi cechami: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną.

13 Należy zatem stwierdzić, że czynność zatrzymania prawa jazdy jest czynnością faktyczną, która nie nosi znamion czynności opisanej w omawianym przepisie. Polega na fizycznym odebraniu dokumentu w razie spełnienia jednej z ustawowych przesłanek. Nie dotyczy wszak uprawnień, bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa, bo nie kształtuje ich, nie ma charakteru prawotwórczego. Wobec tego, nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

14 Wskazać należy, że ustawa Prawo o ruchu drogowym w rozdziale 3 reguluje kwestie zatrzymywania praw jazdy i pozwoleń oraz cofania i przywracania uprawnień do kierowania pojazdami. W art. 135 ust. 1 tej ustawy wymieniono przypadki, w których dopuszczalne jest zatrzymanie prawa jazdy przez policjanta, czyli faktyczne odebranie kierowcy dokumentu upoważniającego go do prowadzenia pojazdów silnikowych. Natomiast w art. 137 i art. 140 uregulowano tzw. prawne zatrzymanie prawa jazdy, co oczywiście nie oznacza a contrario, że inne przypadki są bezprawne. Wyjaśnić przy tym należy, że na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 957), art. 140 w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 czerwca 2018 r. nie stosuje się do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq, w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Na podstawie art. 14 ust. 2 minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w zdaniu poprzednim.

15 Wskazać w tym miejscu należy na brzmienie art. 135 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym, który stanowi, że policjant zatrzyma wydane w kraju prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, z którą to sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Jak bowiem wynika z akt, skarżący przekroczył dopuszczalną prędkość o 52 km/h, zatem na podstawie w/w przepisu zostało skarżącemu zatrzymane prawo jazdy. Mając zatem na uwadze brzmienie powyższego przepisu należy stwierdzić, że zatrzymanie prawa jazdy w w/w przypadku jest obligatoryjne i ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

16 Zauważyć także należy, iż zgodnie z art. 136 ust. 1 w/w ustawy zatrzymane prawo jazdy, z wyjątkiem przypadku określonego w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. c), Policja przekazuje niezwłocznie, nie później niż w ciągu 7 dni, według właściwości, sądowi uprawnionemu do rozpoznania sprawy o wykroczenie, prokuratorowi lub staroście. Zasadniczo więc zatrzymanie fizyczne prawa jazdy, którego dokonuje policjant, poprzedza zatrzymanie "prawne" sprowadzające się do wydania postanowienia o zatrzymaniu prawa jazdy lub decyzji o cofnięciu uprawnień do prowadzenia pojazdów. Dopiero te akty (także bezczynność) mogą zostać poddane kontroli sądu administracyjnego, gwarantującej prawo do sądu. Oczywiście nie jest wykluczony zwrot prawa jazdy w określonych przypadkach, jak też inne działania stosowne do okoliczności sprawy.

17 Wobec tego, w świetle wskazanych okoliczności uznać należy, że skarga na czynność zatrzymania prawa jazdy jako niedopuszczalna musiała ulec odrzuceniu, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty z przedstawionych wyżej powodów okazały się niezasadne.

18 Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 §1 i 3 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.