Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r., I OSK 2888/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r., I OSK 2888/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Hrubieszowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 590/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Hrubieszowie na uchwałę Rady Powiatu Hrubieszowskiego z dnia 26 października 2017 r. nr XXIII/208/2017 w przedmiocie ustalenia na rok 2018 wysokości opłat za usuwanie pojazdów z drogi i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonywania dyspozycji usunięcia pojazdu oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 26 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Hrubieszowie, stwierdził w całości nieważność uchwały Rady Powiatu Hrubieszowskiego z 26 października 2017 r. nr XXIII/208/2017 w przedmiocie ustalenia na rok 2018 wysokości opłat za usuwanie pojazdów z drogi i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonywania dyspozycji usunięcia pojazdu (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2017 r., poz. 4899).

3 W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że powyższą uchwałą Rada Powiatu ustaliła wysokość obowiązujących w 2018 r. opłat za usunięcie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu na obszarze Powiatu Hrubieszowskiego na podstawie art. 12 pkt 7 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm.), art. 130a ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm. - zwanej dalej Prawem o ruchu drogowym) i obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z 1 września 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 867). Wysokość tych opłat określono w § 1 ust. 1 – 3 uchwały. Opłaty za usunięcie pojazdów kształtowały się następująco:

4 1) za rower lub motorower - 100,00 zł;

5 2) za motocykl - 200,00 zł;

6 3) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - 435,00 zł;

7 4) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony - 540,00 zł;

8 5) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 tony do 16 ton - 765,00 zł;

9 6) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton - 1125,00 zł;

10 7) za pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1370,00 zł.

11 Opłaty za przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym wynosiły odpowiednio (za jedną dobę):

12 1) za rower lub motorower - 17,00 zł;

13 2) za motocykl - 23,00 zł;

14 3) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - 35,00 zł;

15 4) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony - 46,00 zł;

16 5) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 tony do 16 ton - 66,00 zł;

17 6) za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton - 120,00 zł;

18 7) za pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 177,00 zł.

19 Natomiast wysokość kosztów, o których mowa w art. 130 a ust. 2a Prawa o ruchu drogowym, została ustalona w wysokości połowy opłaty za usunięcie danego rodzaju pojazdu.

20 Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w Hrubieszowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości i zarzucając jej naruszenie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Zdaniem Prokuratora, Rada Powiatu nie poczyniła ustaleń w zakresie rzeczywistych kosztów usług dotyczących usuwania pojazdów i ich parkowania, zaś zawarta 12 grudnia 2017 r. umowa przewiduje świadczenie usług po niższych stawkach niż określone w uchwale.

21 W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Podkreślono, że w okresie obowiązywania zaskarżonej uchwały do końca września 2018 r. przychody z tytułu usuwania pojazdów wyniosły 61.694,00 zł, a koszty realizacji zadań w tym zakresie wynosiły 57.051,29 zł. Wynikające z uchwały określone stawki opłat nie przekraczają maksymalnych stawek wynikających z obwieszczenia Ministra Finansów z 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym.

22 Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Wskazując na mechanizm obliczania maksymalnych stawek (art. 130 ust. 6a – 6c tej ustawy), Sąd zaznaczył, że w każdym przypadku usunięcia pojazdu z drogi i jego przechowania na parkingu, Rada przyjęła stawki nieprzekraczające wysokości podanych w obwieszczeniu. Z zawartego w art. 130a ust. 6 upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów dotyczących - zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz uwzględnienia kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Zdaniem Sądu, sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest obowiązkiem uwzględnienia przez organ uchwałodawczy powiatu powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym jednoznaczne brzmienie art. 130 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym wskazuje po pierwsze, że żadne inne przesłanki nie mogą mieć wpływu na sposób zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a po drugie, że wpływ tych przesłanek na ostateczne ustalenie opłat wyznaczony jest obowiązkiem wzięcia "pod uwagę" kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Daje to organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Wykracza zaś poza wskazane przesłanki materialne wynikające z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym wzięcie pod uwagę warunku zapewnienia wpływu dochodu do budżetu powiatu. W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu powinna przeanalizować, jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy, weekendy, święta itp. Ustalenie zaś wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu. Należy więc uwzględnić rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty świadczące tego typu usługi na obszarze powiatu. W sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, organ ten powinien wskazać motywy przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań w uchwale, w tym przypadku wysokości stawek opłat za usunięcie pojazdów z drogi i za ich parkowanie. Organ powinien zatem wiedzieć w dniu podejmowania uchwały, jakie są rzeczywiste koszty takich usług.

23 Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, z protokołu nr 103/2017 z posiedzenia Zarządu Powiatu z 11 października 2017 r. wynika, że w toku obrad przedstawiono projekt uchwały i wyjaśniono, że obowiązek ustalenia opłat wynika z Prawa o ruchu drogowym, a proponowane stawki nieznacznie wzrosły jednak nie przekraczają stawek maksymalnych. Przeanalizowano również ilość odholowywanych samochodów. Protokół z XXIII sesji Rady Powiatu z 26 października 2017 r. dowodzi z kolei, że zaskarżona uchwała została przyjęta jednogłośnie - "12 głosami za" oraz otwarto dyskusję nad uchwałą. Nie zgłoszono żadnych pytań. Protokół nie zawiera opisu przebiegu ewentualnej dyskusji przeprowadzonej nad uchwałą. Zawiera jedynie informację o pozytywnym zaopiniowaniu uchwały przez Komisję Budżetu i Rozwoju Gospodarczego. Oznacza to zdaniem Sądu, że członkowie Rady Powiatu Hrubieszowskiego w momencie podejmowania uchwały nie dysponowali wiedzą odnośnie faktycznych (rzeczywistych) kosztów usuwania pojazdów z dróg oraz kosztów parkowania (przechowywania) takich pojazdów. Okoliczności te wskazują na pewnego rodzaju automatyzm w działaniu Rady Powiatu w Hrubieszowie polegający na przyjęciu zaproponowanych stawek opłat bez analizy realnych kosztów usuwania i parkowania pojazdów. W tych okolicznościach zaskarżona uchwała jest aktem prawnym wadliwym podjętym z naruszeniem art. 130 a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym.

24 Okoliczności podnoszone w odpowiedzi na skargę nie świadczą o bezskuteczności zarzutów i wniosków sformułowanych przez stronę skarżącą. Stwierdzenie, że dokonano wnikliwego przeanalizowania kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, nie zostało poparte żadnym dowodem. Nie jest nim zarówno zestawienie opłat pobranych od właścicieli pojazdów w 2018 r., jak i wyjaśnienie dotyczące przychodów (61.694,00 zł) z tytułu usuwania pojazdów z dróg oraz kosztów (57.051,29 zł) realizacji tego zadania.

25 Na marginesie Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona uchwała odwołuje się do niemającego zastosowania w sprawie obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z 1 września 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie, przechowywanie i strzeżenie środka transportu lub towaru w wyznaczonym miejscu (M.P. z 2017 r., poz. 867). Obwieszczenie to wydano na podstawie art. 20 ust. 5 ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz. z 2017 r. poz. 708). Dostrzeżone uchybienie nie jest jednak tej rangi, że skutkuje ono nieważnością skontrolowanej uchwały. Niemniej nie powinno ono mieć miejsca.

26 Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie.

27 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Powiatu Hrubieszowskiego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

28 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:"art. 147 §1 7 P.p.s.a." przez stwierdzenie nieważności uchwały podczas gdy jest to sprzeczne z przepisami szczególnymi,

29 – naruszenie prawa materialnego:

30 2. 82 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 511) przez brak jego zastosowania i stwierdzenie nieważności uchwały po upływie roku od dni jej podjęcia,

31 3. art. 130a ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 z późn. zm.) przez jego niewłaściwą wykładnię i uznaniu, iż Rada Powiatu podejmując uchwałę nie wzięła pod uwagę wysokości kosztów usuwania pojazdów z dróg oraz kosztów ich parkowania jako kryteriów ustalenia opłat podczas gdy było to podstawowe kryterium podjęcia uchwały.

32 Wskazując na powyższe zarzuty, Rada Powiatu wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

33 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w opinii Rady w sposób wnikliwy przeanalizowano koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu i w roku 2018 wysokość za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nieznacznie zwiększono. Zaproponowane w treści uchwały kwoty są konsekwencją uwzględnienia przesłanek ustawowych oraz ich odniesienia do realiów powiatu. Ponadto podkreślono, że na koszty usuwania, przechowywania pojazdów składają się nie tylko wydatki na wykonawcę wyłonionego w trybie Prawa zamówień publicznych, ale również kwoty dochodzenia należności, "niejednokrotnie uznawanych przez spory egzekucyjne jako bezskuteczne".

34 Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prokurator Okręgowy w Zamościu, wnosząc o jej oddalenie jako niemającej usprawiedliwionych podstaw.

35 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

36 Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

37 Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego artykułu, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (zarzut 2). Zgodnie z tym przepisem "(n)ie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego". Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 1 ww. ustawy "(n)a podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze powiatu". Akty prawa miejscowego, jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, mają charakter normatywny i generalny zarazem, a więc nie są nimi akty o charakterze indywidualnym, jak na przykład decyzje administracyjne (por. wyrok NSA z 6 października 1993 r. sygn. akt III SA 681/93, ONSA 1994 Nr 4. poz. 145). Taki też charakter ma skarżona uchwała. Podstawę prawną jej podjęcia stanowił art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym i określa ona wysokość obowiązku ponoszenia przez właściciela pojazdu kosztów związanych z usunięciem pojazdu z drogi, jego przechowywania na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia podjazdu. Ma więc charakter zarówno generalny i abstrakcyjny oraz lokalny, ograniczając obowiązywanie zawartej w niej normy do obszaru konkretnego powiatu. Charakter prawny takiej uchwały jako aktu prawa miejscowego nie budzi również wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1916/16, 7 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2045/17, 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 638/18, 9 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1680/18, 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1360/19 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

38 Zauważyć również trzeba, że w orzecznictwie tym podkreśla się, że zasada rzetelnej legislacji wymaga, aby w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu pewien margines swobody w ustanowieniu regulacji prawnych, w uzasadnieniu uchwały wskazane były argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań. Brak natomiast należytego umotywowania zasadności uchwalenia opłat w kontekście określonych kryteriów ustawowych – nosi cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Wymóg uzasadniania aktów prawa miejscowego wynika wprost z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Co więcej, organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia, ponieważ warunkuje to kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 251/03). Również w doktrynie podkreśla się, że obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się nadto, że obowiązek działania na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP), w połączeniu z zasadą zaufania (art. 2 Konstytucji RP), stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego i jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06 i 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 638/18).

39 W orzecznictwie podkreślano również, że wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, powinna być tak skalkulowana, aby można było ocenić ich rzeczywistą, a nie tylko hipotetyczną wielkość, która powinna być równa lub niewiele wyższa od wpływów. Natomiast ponieważ uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów jest podejmowana na kolejny rok kalendarzowy, to jedynym wyznacznikiem mogą być tu dane z lat ubiegłych, przy czym nie muszą one wcale być adekwatne do roku kolejnego (por. wyroki NSA z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1612/19 oraz 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 973/19, sygn. akt I OSK 885/19). Dopuszczano wreszcie możliwość uzasadnienia przyjętych w uchwale stawek opłat na etapie postępowania nadzorczego lub postępowania sądowego, podkreślając, że celem uzasadnienia jest umożliwienie kontroli legalności działania organów uchwałodawczych (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 963/19 i 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1634/19).

40 Niezależnie od powyższego, zauważyć należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżona uchwała nie została należycie uzasadniona na żadnym etapie postępowania. Poza sporem pozostaje, że nie została ona uzasadniona w trakcie jej podejmowania, jak również prawidłowo zauważył Sąd pierwszej instancji w oparciu o protokoły z posiedzeń Zarządu Powiatu i Rady Powiatu, że brak jest jakichkolwiek motywów przemawiających za przyjęciem konkretnych rozwiązań w projekcie przygotowywanej uchwały. Również eksponowane w skardze kasacyjnej, a powtórzone za odpowiedzią na skargę, zestawienie przychodów i kosztów związanych z realizacją obowiązku usuwania pojazdów i ich przechowywania do końca września 2018 r. wskazuje co najwyżej na sposób wykonywania uchwały w roku bieżącym (2018), a nie motywy jej podjęcia w roku 2017 r. i konkretne wyliczenia przyjęte na tym tle. Nie można także uznać za wystarczającą ogólnikową argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej o konieczności uwzględnienia przesłanek ustawowych oraz ich odniesienia do realiów Powiatu Hrubieszowskiego i przepisów ustawy Prawo o zamówieniach publicznych. Świadczy ona jedynie o tym, że stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku prawidłowego uzasadnienia skarżonej uchwały, a w konsekwencji tego istotnym uchybieniu wymogom art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, jest prawidłowe tym bardziej, że nie była przedmiotem analizy Rady Powiatu wskazywana w skardze Prokuratora umowa z 12 grudnia 2017 r. Z tych też względów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 130a ust. 6 ww. ustawy (zarzut 2) oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. (zarzut 1), na podstawie którego Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność kontrolowanej w sprawie uchwały.

41 W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.