Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2016 r., I OSK 2864/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2016 r., I OSK 2864/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 140/15 w sprawie ze skargi M. B. i T. B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn.akt II SA/Bk 140/15 oddalił skargę M. B.

3 i T.B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia

4 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

5 Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

6 Wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. (uzupełnionym pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r P. Spółka Akcyjna z siedzibą w L. (zwana też dalej: "inwestorem", "spółką") wystąpiła do Starostwa Powiatowego w S. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, poprzez udzielenie jej zezwolenia na dokonanie przebudowy istniejącej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji S. , do rzeki B. wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, w tym na zdemontowanie dotychczasowych przewodów elektrycznych, ich usunięcie oraz rozwinięcie i zamontowanie nowych przewodów na działce oznaczonej nr geod. [...], stanowiącej własność M. B.

7 i T. B., położonej w obrębie D., gmina D. i na słupie posadowionym w granicach tej działki. Ponadto Spółka wniosła o wskazanie w decyzji, że właściciel ww. nieruchomości jest zobowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania prac budowlano-montażowych związanych z przebudową linii elektroenergetycznej.

8 Decyzją z dnia [....] maja 2014 r., nr [...] Starosta S.i, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), dalej jako: "u.g.n.", ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w D., stanowiącej własność M. B. i T. B. poprzez udzielenie Inwestorowi zezwolenia na przebudowę na ww. nieruchomościach istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji S. do rzeki B. wraz z niezbędną infrastrukturą towarzysząca.

9 Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca

10 2014 r., nr [...] uchylił ww. decyzję Starosty S.

11 w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy zalecił organowi I instancji zebranie i wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w zakresie zgodności ograniczenia z planem miejscowym, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych.

12 Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta S. wykonujący zadania

13 z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r.,

14 nr [...], ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej na terenie obrębu D., gmina D., stanowiącej własność M. B. i T. B. dla której

15 X Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w S. Sądu Rejonowego

16 w B. prowadzi księgę wieczystą nr KW [...], poprzez udzielenie Inwestorowi zgody na przebudowę na ww. nieruchomości istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji S. do rzeki B. wraz

17 z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, w tym na zdemontowanie dotychczasowych przewodów elektrycznych, ich usunięcie i zamontowanie nowych przewodów oraz zdemontowanie starego stanowiska słupowego i zamontowanie nowego stanowiska słupowego. Organ wskazał, że nowe przewody będą zawieszone na dotychczasowej trasie przebiegu linii i na słupie posadowionym w granicach działki nr [...] oraz, że zajęty zostanie grunt przez pas technologiczny o długości [...]. metrów

18 i powierzchni -[...] m2 dla działki o numerze geodezyjnym [...] oraz pod stanowisko słupowe grunt o powierzchni [...] m2, zgodnie z trasą oznaczoną na planie sytuacyjnym w skali 1: 1000, który to plan stanowi integralną część niniejszej decyzji. Organ podał również, że ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z przedmiotowej nieruchomości oraz wykonanie uprawnień przez podmiot, któremu udzielono zezwolenia na korzystanie z przedmiotowej nieruchomości następuje zgodnie

19 z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D., zatwierdzonego uchwałą nr [..].] z dnia [...] listopada 2013 r. Rady Miejskiej w D. i ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa P. z dnia [...] grudnia 2013 r. pod pozycją [...]. W punkcie 2 decyzji organ zobowiązał M. B. i T. B. do udostępnienia na czas niezbędny do wykonania robót budowlanych związanych

20 z przebudową istniejącej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji S. do rzeki B., dla Inwestora, określonej w punkcie 1 części przedmiotowej nieruchomości położonej na terenie obrębu D. gmina D., oznaczonej numerem geodezyjnym działki [...] w celu wykonania czynności związanych z przebudową linii elektroenergetycznej. W punkcie 3 decyzji, organ zobowiązał Inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu robót budowlanych związanych z przebudową istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji S. do rzeki B., a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego stanie się niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub szkody, wskazał, że właścicielowi nieruchomości przysługuje od jednostki, która uzyskała zezwolenie, odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód. W uzasadnieniu decyzji wskazano również, że jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadająca temu zmniejszeniu. W punkcie 4 decyzji organ stwierdził, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania

21 z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

22 W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na spełnienie przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości określonych art. 124 u.g.n. Podkreślono, że inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. i jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy D.zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Rady Miejskiej

23 w D. i ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa P.

24 z dnia [...] grudnia 2013 r. pod. Poz. [...]. Zdaniem organu przeprowadzenie inwestycji jest konieczne w związku z przebudową istniejącej linii elektroenergetycznej 100 kV relacji S., do rzeki B. wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą. Organ podał, że zostały również przeprowadzone rokowania

25 z właścicielami nieruchomości, określone w art. 124 ust. 3 u.g.n., które nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na nieruchomość.

26 Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca

27 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

28 W uzasadnieniu decyzji organu II instancji stwierdzono, że na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. właściwy starosta może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania

29 z nieruchomości przy czym w niniejszej sprawie organ uznał, że przedmiot planowanej inwestycji, że względu na którą miałby zostać ograniczony sposób korzystania

30 z nieruchomości, należy do zakresu powołanego przepisu. Za bezsporne

31 w przedmiotowej sprawie uznano także, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., ponadto jest zgodna miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy D. zatwierdzonego uchwałą

32 nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Rady Miejskiej w D. i ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa P. z dnia [...] grudnia 2013 r. pod pozycją [...]. Organ wskazał, że z zebranej dokumentacji, a w szczególności z wypisu z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] Urzędu Miejskiego

33 w D., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy D., zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Rady Miejskiej w D., działka o nr ewid. [...] na terenie miasta D. jest określona symbolami: [...] - tereny zabudowy zagrodowej, [...]- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, [...] - tereny zieleni urządzonej, parki, zieleńce, ogrody, [...] - lasy, linia energetyczna 110 kV, tereny Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina B., tereny Natura 2000 Dolina Dolnego B.; linia energetyczna 110 kV.

34 Wojewoda P. ustalił także, że wydanie decyzji zostało poprzedzone rokowaniami z właścicielem nieruchomości, które zostały zakończone negatywnym wynikiem.

35 Wojewoda P. podniósł, że z dokumentacji zwartej w przedmiotowej sprawie wynika, że Inwestor podejmował działania w celu uzyskania zgody właścicieli przedmiotowej działki na korzystanie z nieruchomości zgodnie z celem inwestycji,

36 w szczególności na przebudowę linii napowietrznej 110 kV. Organ wskazał,

37 że w szczególności w protokole rokowań z dnia [...] października 2013 r. przedłożono propozycję dotyczącą ustalenia przez strony sposobu korzystania z nieruchomości, zakresu oraz należności pieniężnych. Właściciele nieruchomości, jak wynikało z pisma z dnia [...] października 2013 r., wnieśli o wypłatę rocznego czynszu za korzystanie ze służebności w wysokości [...] zł i nie wyrazili zgody na ofertę Inwestora, który zaproponował jednorazową kwotę rekompensaty w wysokości [...] zł. oraz ustanowienie nieodpłatnej służebności przesyłu, polegającej na korzystaniu z wyżej wymienionej nieruchomości w celu budowy linii napowietrznej 110 kV z linią światłowodową w relacji S. do rzeki B. oraz korzystania z tych urządzeń zgodnie z ich przeznaczeniem. Właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na powyższą propozycję. W rezultacie organ odwoławczy stwierdził, że zostały spełnione przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, określone w art. 124 u.g.n.

38 Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem M. B.

39 i T. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

40 w Białymstoku, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podnieśli,

41 że zaskarżona decyzja narusza przysługujące im prawo własności do przedmiotowej nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w obrębie D. Zaznaczyli również, że w wydanej decyzji zakres ograniczenia prawa własności nie został ściśle określony. Tymczasem w orzecznictwie sadów administracyjnych wskazuje się, że tego rodzaju decyzja musi wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi

42 z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Podnieśli, że samo odwołanie się do powyższych dokumentów jest nie wystarczające. Zdaniem skarżących inwestycja Spółki stanowi budowę nowej linii, a nie przebudowę istniejącej. Skarżący wskazali również, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się do złożonego przez nich odwołania.

43 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko

44 z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

45 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wskazał,

46 że nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji zarzucanego przez skarżących naruszenia przepisów prawa. Decyzja ograniczająca sposób korzystania przez skarżących z ich nieruchomości została wydana na podstawie obowiązującego przepisu prawa

47 i w granicach zakreślonych jego treścią, co dla sądu administracyjnego, kontrolującego zaskarżony akt wyłącznie poprzez pryzmat jego zgodności z prawem, stanowiło uzasadnioną podstawę dla oddalenia skargi.

48 Sąd meriti wyjaśnił, że zgodnie z art. 124 ust. 1u.g.n. stanowiącym materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji, starosta wykonujący zadanie

49 z zakresu administracji rządowej mógł w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej

50 i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów

51 i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Sąd Wojewódzki wskazał, że ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Innymi słowy, zdaniem Sądu meriti treść przytoczonego przepisu wskazuje, że przesłankami uzasadniającymi jego zastosowanie, są uzasadniona miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, potrzeba przeprowadzenia przez daną nieruchomość inwestycji liniowej celu publicznego, służącej przesyłaniu lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, łączności publicznej i sygnalizacji wraz z niezbędnymi do korzystania z tych przewodów i urządzeń, obiektów oraz brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie przez jego nieruchomość opisanej wyżej inwestycji.

52 Sąd Wojewódzki wskazał nadto z art. 124 ust. 3 u.g.n. wynika, że udzielenie zezwolenia na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dla przeprowadzenia inwestycji celu publicznego, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie wnioskowanych prac.

53 W ocenie Sądu I instancji instytucja opisana art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest jednolicie interpretowana przez sądy administracyjne i doktrynę. Administracyjne ograniczenie sposobu korzystania właściciela nieruchomości ze swego prawa własności ma charakter wyjątkowy - jak każde ograniczenie uprawnień właścicielskich. Służy ściśle określonemu celowi publicznemu, którego realizacja została przewidziana w ściśle określony sposób a osiągnięcie, którego to celu stało się niemożliwe w drodze ugody z właścicielem nieruchomości. (por. wyrok WSA z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1098/14). Zdaniem Sądu meriti materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych niewątpliwie pozwalał na uznanie, że spełnione zostały wymienione wyżej ustawowe przesłanki pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania przez skarżących z części ich nieruchomości. Nadto w ocenie Sądu, przedmiotowa inwestycja niewątpliwie stanowi cel publiczny oraz realizowana ma być na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. (uchwała nr [... Rady Miejskiej w D. z dnia [...] listopada 2013 r., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa P. z dnia [...] grudnia 2013 roku pod pozycją [...] ( Dz. Urz. Woj. Podl. z 2013 r., poz. [...]. Sąd I instancji podał, że w rozpoznawanej sprawie w załączonych do decyzji organu I instancji mapach (stanowiących integralną część decyzji), zobrazowano przebieg linii i pasa technologicznego zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie w ocenie Sądu Wojewódzkiego, decyzja organu

54 I instancji, wbrew twierdzeniom skarżących, jednoznacznie wskazuje zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomości skarżących jak i zakres uszczuplenia jego władztwa

55 w zakresie niezbędnym do wykonania przedmiotowej inwestycji, zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wskazał, że w wyniku realizacji inwestycji powstanie pas technologiczny ograniczonego użytkowania o długości [...] metrów i powierzchni [...] m2 dla działki o nr [...] oraz pod stanowisko słupowe grunt o powierzchni [...] m2, zgodnie z trasą oznaczoną na planie sytuacyjnym w skali [...], stanowiącym integralną część niniejszej decyzji. Zdaniem WSA w Białymstoku, również treść żądania Inwestora - wniosku Inwestora

56 z dnia 20 marca 2014 r. (uzupełnionego pismem z dnia 18 kwietnia 2014 r.) skierowanego do Starostwa Powiatowego w S. nie budzi wątpliwości. Sąd meriti podkreślił, że udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania

57 z nieruchomości poprzedzone zostało rokowaniami ze skarżącymi, zmierzającymi

58 do uzyskania ich zgody na poprowadzenie linii elektroenergetycznej. Przy czym

59 w uzasadnieniu wyroku podano, że celem ustanowionego w art. 124 ust. 3 u.g.n. obowiązku przeprowadzenia rokowań jest umożliwienie konsensualnego załatwienia sprawy oraz wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że niemożność uzyskania zgody właściciela zachodzi wówczas, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (por. wyrok WSA w Białymstoku z 12 lutego 2013 r. sygn. II SA/Bk 692/12, wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. II SA/Lu 301/11). Przepisy art. 124 ustawy

60 o gospodarce nieruchomościami nie określają przy tym ani formy rokowań ani też sposobu ich dokumentowania, a w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazuje się, że po wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., organ nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie przyczyn braku zgody rokujących stron. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ powinno sprowadzać się wyłącznie do ustalenia faktu istnienia rokowań. Sąd meriti zgodził się ze stanowiskiem organu, że wnioskodawca miał rzeczywistą wolę załatwienia sprawy i przeprowadził rokowania z właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Okoliczność zaś, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia, nie podlega weryfikacji w trybie art. 124 u.g.n. Sąd stwierdził, że nie dostrzegając szans na zawarcie porozumienia ze skarżącymi, wnioskodawca (inwestor) zdecydował się złożyć wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania skarżących z ich nieruchomości. Ponadto za bezpodstawny Sąd I instancji uznał zarzut skarżących dotyczący naruszenia przysługującego im prawa własności, gdyż postępowanie,

61 o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., może być wszczęte na wniosek Inwestora

62 i decyzja wydana w tym trybie zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy właściciel nie wyraża na to zgody i decyzja ta zastępuje dowód o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2003 r., sygn.

63 akt SA/Rz 1635/00). Powyższe zdaniem Sądu meriti oznacza, że już z samego charakteru tego postępowania wynika, że decyzja jest wydawana w sytuacji braku zgody pomiędzy Inwestorem a właścicielem nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podniósł,że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a),

64 a rozstrzygnięcie zostało, wbrew twierdzeniom skarżących, wydane w oparciu o pełen materiał dowodowy. Ocena przedstawiona przez organy administracji nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnione zostało stanowisko organu, który wyjaśnił podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu pomimo, że organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, jednakże powyższe uchybienie, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

65 Reasumując Sąd meriti wyjaśnił, że decyzje wydawane na podstawie ww. przepisu ze swej istoty naruszają interes własny strony (właściciela nieruchomości), ograniczając sposób korzystania z nieruchomości w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizację inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane

66 w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. W rezultacie Sąd I instancji podkreślił, że chociaż wynik przeprowadzonego postępowania jest niezgodny z oczekiwaniami strony skarżącej, nie może to oznaczać, że zaskarżona decyzja narusza prawo,

67 a w szczególności art. 124 ust. 1 u.g.n. Innymi słowy podniesione w skardze zarzuty okazały się zdaniem WSA w Białymstoku niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Sad podkreślił, że mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały także należycie zinterpretowane

68 i zastosowane. Sąd nie doszukał się też naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Wobec powyższych stwierdzeń na mocy art. 151 p.p.s.a. WSA w Białymstoku oddalił skargę.

69 Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

70 w Białymstoku Wydziału II z dnia 29 kwietnia 2015 roku, sygn. akt II SA/Bk 140/15 skutecznie wniósł T. B. na podstawie przepisów art. 173 § 1 i § 2, art. 175 § 1, art. 176 i art. 177 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w oparciu o dyspozycję przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił wyrokowi;

71 I. naruszenie prawa materialnego - przepisu art. 124 ust. 1 ustawy z dnia

72 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) dalej zwana: "u.g.n" poprzez niewłaściwe jego zastosowanie I wadliwe uznanie, że decyzji organu I instancji ściśle określa zakres ograniczenia prawa własności oraz jednoznacznie wskazuje zakres uszczuplenia władztwa właściciela

73 w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego.

74 Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:

75 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku;

76 2. zasądzenie od Wojewody P. na rzecz T. B. kosztów postępowania kasacyjnego.

77 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano odnosząc się do orzecznictwa sądów administracyjnych zgodnie, że dyspozycja art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. Wskazuje na to brzmienie zdania drugiego

78 art. 124 ust. 1 u.g.n., według którego, ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja powinna zatem, zdaniem skarżącego określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres oraz musi jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość (por.Marian Wolanin [w:] J. Jaworski,

79 A. Prusaczewk, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 796; wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 357505, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 314/08, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

80 w Rzeszowie z dnia 17 września 2014 r., treść [w:] System Informacji Prawnej LEX

81 nr 1513501, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

82 17 listopada 2009r. sygn. akt I OSK 185/09, treść w [:] Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

83 Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną również w zakresie obszaru ograniczenia, to także z tego względu musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości. Zbadanie wymogu zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną, w zakresie obszaru zajętego, bez rozstrzygnięcia w zakresie obszaru w decyzji, nie byłoby możliwe.

84 Jednocześnie zwrot ten oznacza, że decyzja nie może jedynie powoływać się na brzmienie planu lub decyzji lokalizacyjnej. Musi ona wyraźnie rozstrzygać o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości. Skarżący kasacyjnie wskazał, że ograniczenie to jest w pełnym zakresie ustanawiane w decyzji opartej o

85 art. 124 ust.l ustawy o gospodarce nieruchomościami.

86 W braku zgody właściciela lub braku służebności cywilnoprawnej (por. Piotr Lewandowski "Niedobrowolne ograniczanie prawa własności a inwestycje przesyłowe", Przegląd Sądowy 2009/10/), decyzja oparta o art. 124 ust.l ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1635/00, niepublikowany). Tytuł ten uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego, wyłącznie w granicach określonych w tej decyzji. Skarżący kasacyjnie podniósł, że każdy z etapów procesu inwestowania stanowi autonomiczną, w zakresie orzekania, procedurę w ramach, której zapadają rozstrzygnięcia wynikające z przepisów prawa materialnego, regulujących daną fazę realizacji przedsięwzięcia. Rozstrzygnięcia te muszą samodzielnie i w sposób dla danego etapu kompletny stanowić o statusie prawnym stron. Również zatem próba systemowego spojrzenia na obowiązkowy zakres decyzji opartej na art. 124 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami doprowadza do konstatacji o wymogu precyzyjnego określenia obszaru objętego ograniczeniem.

87 W tym miejscu godzi się przypomnieć, że w postępowaniu o wydanie zezwolenia określonego w art. 124 ust. 1 u.g.n. należy również badać uciążliwości orzekanego ograniczenia dla właściciela nieruchomości. Analiza tej uciążliwości nie może wykraczać poza uregulowanie art. 112 ust. 3 oraz art. 124 u.g.n.. Przepis art. 124 u.g.n. ma charakter uregulowania szczególnego, które - tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych - muszą być interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest w związku

88 z tym formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w u.g.n., przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (patrz: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1165/07, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 483193).

89 Nie wystarczy zatem, rozstrzygając wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości odwołać się do ustaleń planu lub decyzji w zakresie zagospodarowania działki i lokalizacji obiektu budowlanego. Konieczne jest zawarcie

90 w decyzji, rozstrzygnięcia o usytuowaniu obiektu na działce budowlanej. Dopiero

91 to pozwala na ocenę o zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną (niezależnie od uzyskania prawa do wykonania robót budowlanych). W wydawanej decyzji zakres ograniczenia prawa własności lub użytkowania wieczystego musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego) i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Samo odwołanie się w decyzji do ww. dokumentów jest niewystarczające.

92 W kontekście powyższego w ocenie autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie ocenił, że w zaskarżona decyzji spełnia wymóg ścisłego określenia zakresu ograniczenia, pomimo, że w decyzji organ I instancji wskazał, że ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z nieruchomości następuje zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

93 W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania P. S.A. wniósło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

94 W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podano, że zarzuty

95 i twierdzenia skargi są one błędne i nie powinny zostać uwzględnione. Wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ustalił stan sprawy i wydał w pełni słuszne orzeczenie, uzasadniając w sposób kompletny i precyzyjny wszelkie podstawy wydania wyroku w takim kształcie.

96 Odnosząc się do wskazanego w doręczonej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, podkreślono, że nie doszło do błędnej wykładni przepisu, a co za tym idzie nie można wiązać powyższego z niewłaściwym jego zastosowaniem. Instytucja opisana w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest szczególnym rodzajem ograniczenia prawa własności, które ma charakter wyjątkowy. Służy ono ściśle określonemu celowi publicznemu, którego realizacja została ustalona jeszcze przed złożeniem wniosku inwestora w przedmiocie możliwości przeprowadzenia inwestycji na nieruchomości skarżących.

97 Nieprawidłowe jest zdaniem uczestnika postępowania stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej, które wskazuje na błędną wykładnię art. 124 ust. 1 u.g.n., z racji na brak w tym artykule dyspozycji opisującej sposób przedstawienia ograniczenia korzystania z nieruchomości. Wskazano, że w kwestionowanej przez skarżącego podstawie prawnej, ustawodawca nie przewidział szczególnego sposobu opisu ograniczenia korzystania, który musi zawierać decyzja organu. Artykuł wskazuje jedynie, iż ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

98 W odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono również, że w zaskarżanym wyroku trafnie zostało uznane, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości

99 w zakresie opisanym decyzją Starosty S. podyktowane jest interesem społecznym, wyjątkowo ważnym interesem wnioskodawcy oraz ważnym interesem gospodarczym, jako inwestycji celu publicznego. Reasumując, stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku poczynił właściwe, istotne ustalenia dla rozstrzygnięcia sprawy znajdujące należyte oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie doszło tym bardziej do naruszenia przez WSA prawa materialnego

100 z racji na brak w art. 124 ust. 1 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, literalnej dyspozycji wskazującej w jaki sposób w decyzji organu ma zostać określony obszar ograniczenia sposobu korzystania, przy czym załączone plany graficzne stanowiły szczegółowy wyznacznik zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

101 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

102 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był wnioskami i zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej.

103 Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu prawa materialnego – przepisu art. 124 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i wadliwe uznanie , że decyzja organu I instancji ściśle określa zakres ograniczenia prawa własności.

104 Wobec tak postawionego zarzutu, zdaniem skarżącego doszło do błędu

105 w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie "nie podciągnięto“ pod hipotezę określonej normy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że naruszenie prawa materialnego może stanowić podstawę kasacji, jeżeli pozostaje w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy. Innymi słowy zarzut naruszenia konkretnego przepisu może doprowadzić do uwzględnienia kasacji, jeżeli miało ono wpływ na roztrzygnięcie, które na skutek (jak chce tego skarżący) niewłaściwego jego zastosowania zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu.

106 Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

107 Powołana podstawa kasacyjna co do istoty sprowadzała się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował twierdzenie organu, że

108 w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] położonej w obrębie D., gmina D., stanowiącej własność M. B. i T.B. przez zezwolenie na dokonanie przebudowy istniejącej, napowietrznej linii elekroenergetycznej 110 kV relacji S. , do rzeki B. wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, w tym zdemontowanie dotychczasowych przewodów elektrycznych, ich usunięcie oraz rozwinięcie i zamontowanie nowych przewodów na w/w działce.

109 Stosownie do treści at. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów

110 i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

111 W skardze kasacyjnej podniesiono, że przepis art.124 ust.1 u.g.n. stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa włąściciela do nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że słusznie Sąd meriti nie dostrzegł naruszenia przez organy powyższej normy prawnej bowiem, prawidłowo dostrzegł, że wbrew twierdzeniom podtrzymywanym również w skardze kasacyjnej organ I instancji jednoznacznie wskazał zarówno przebieg inwestycji przez przedmiotową nieruchomość jak i zakres uszczuplenia jego władztwa w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia inwestycji, zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego.

112 Sąd rozpoznający przedmiotową skargę kasacyjną dostrzega jednocześnie, że istota sprawy sprowadza się do sporu odnoszącego się do kwesti finansowej rekompensaty za udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Właściciele przedmiotowej nieruchomości wskazywali bowiem w toku postępowania, że są zainteresowani ustanowieniem służebności.

113 Zatem, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że charakter zezwolenia uregulowanego w przepisie art. 124ust.1 u.g.n. bywa w literaturze różnie oceniany – jako rodzaj ograniczonego prawa rzeczowego (co nie wydaje się szczególnie trafne), jako rodzaj administracyjnego ograniczenia prawa własności znajdującego podstawę w art. 140 k.c., bądź jako ograniczenia, które "odpowiadają w istocie służebności gruntowej" lub "zbliża się treściowo do służebności przesyłu". Trzeba jednak zaznaczyć, że trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 k.c. to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego.

114 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słuszne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji w trybie tego przepisu. Przy czym, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd meriti prawidłowo przyjął, że organy w sposób właściwy wywiązały się z wymogu dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i właściwie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. W rozpoznawanej sprawie trafnie przyjęto (co nie było zresztą kwestionowane), że złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzedzone było przeprowadzeniem rokowań pomiędzy właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a uczestnikiem niniejszego postępowania – P. S.A. z siedzibą w L. o uzyskanie zgody na wykonanie prac, opisanych

115 w zaskarżonej decyzji. Strony wymieniły liczną korespondencję w stosunkową długim okresie czasu, stanowiska stron były jednak rozbieżne (skarżący żądał zapłaty corocznej opłaty [...] zł., natomiast uczestnik postepowania oferował jednorazowo [...] zł), tym niemniej powyższe okoliczności świadczą wprost o przeprowadzeniu rokowań oraz o braku wyrażenia zgody na przeprowadzenie przedmiotowej lini elektroenergetycznej przez nieruchomość stanowiącą własność M. i T. B. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że rokowania polegają na tym, iż strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie

116 z posiadaną wiedzą i wolą. Brak natomiast wypracowania wspólnego stanowiska na skutek np. znacząco rozbieżnych stanowisk, musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wymaga prowadzenia "wiecznych rokowań". W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał zatem zaistnienie braku zgody skarżącego kasacyjnie na przeprowadzenie prac na jego nieruchomości.

117 Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy akt sprawy wykazując, że

118 w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji dnia 12 listopada 2014 r. prawidłowo ustalono zakres ograniczenia korzystania z przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia

119 [...] listopada 2013 r. Przebieg planowanej linii elektroenergetycznej został szczegółowo określony na mapie -załączniku graficznym obrazującym przebieg inwestycji, który

120 z uwagi na jednoznaczność nie budzi zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrowersji.

121 Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w niniejszej sprawie obszar inwestycji - w tym pasa technologicznego, został precyzyjnie określony w załączniku graficznym, wykonanym przez uprawnionego projektanta w zakresie sieci, instalacji

122 i urządzeń elektrycznych, który został załączony do decyzji. Sekwencja zdarzeń w toku przedmiotowego postępowania,w tym ustanowienie służebności przesyłu, ale

123 w szczególności fakt, że zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika uczestnika postępowania inwestycja została zakończona w październiku bieżącego roku, czyni brak w zakresie wskazania czasowego zakresu ograniczenia sposobu korzystania

124 z nieruchomości w zaskarżonej decyzji i w rozważaniach Sądu I instancji, nieistotnym

125 z punktu widzenia zarzucanych wyrokowi naruszeń.

126 Z powyższych względów niesłuszne okazały się wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 p.p.s.a.

127 Nie sposób reasumując raz jeszcze nie podnieść, że zmieniły się w sprawie okoliczności faktyczne, raz to wobec zakończenia budowy związanej

128 z przeprowadzeniem linii elektroenergetycznej na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, po wtóre wobec ustanowienia służebności przesyłu przez skarżącego

129 w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, o czym była mowa wyżej. Innymi słowy inwestycja na przedmiotowej nieruchomości w chwili rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny była już zakończona.

130 Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.