Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2019 r., I OSK 281/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2019 r., I OSK 281/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie NSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Centralnej Komisji Lekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2243/16 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia od J. M. na rzecz Centralnej Komisji Lekarskiej kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 września

3 2017 r., sygn., akt II SA/Wa 2243/16, po rozpoznaniu skargi J. M. (dalej:

4 "skarżący") na postanowienie Centralnej Komisji Lekarskiej z [...] października 2016 r.

5 nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia

6 odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie.

7 Sąd pierwszej instancji wskazał, że Centralna Komisja Lekarska Ministerstwa

8 Spraw Wewnętrznych w zaskarżonym postanowieniu ustaliła, że orzeczenie

9 [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z [...]

10 września 2016 r. nr [...] zostało doręczone skarżącemu 12

11 września 2016 r. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje podpis M. M. -

12 mamy skarżącego, którą pracownik Poczty Polskiej wskazał jako osobę uprawnioną.

13 Pismem z 30 września 2016 r. skarżący wniósł odwołanie od orzeczenia Rejonowej

14 Komisji Lekarskiej MSW z [...] września 2016 r. Odwołanie zostało nadane [...]

15 października 2016 r. listem poleconym za pośrednictwem Poczty Polskiej w [...]

16 (data stempla pocztowego [...] październik 2016 r.). Zdaniem organu, mając

17 na uwadze treść art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach

18 lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U.

19 z 2014 r., poz. 1822 ze zm., dalej "ustawa o komisjach lekarskich"), uznać należy, że

20 termin do wniesienia odwołania upłynął z [...] września 2016 r. Wobec powyższego

21 termin ten został przekroczony o 7 dni.

22 Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

23 skargę w ww. postanowienie Centralnej Komisji Lekarskiej.

24 W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że skarga jest bezzasadna i wniósł

25 o jej odrzucenie.

26 Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że z akt sprawy wynika, że skarżący

27 wystąpił do organu odwoławczego z wnioskiem o przywrócenie terminu do

28 wniesienia odwołania od ww. orzeczenia Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW

29 w [...], do którego to wniosku załączył odwołanie, dokonując tym samym

30 czynności, co do której uchybił terminowi. Treść wniosku jest jednoznaczna i nie

31 nasuwa żadnych wątpliwości co do jego charakteru.

32 Sąd wyjaśnił, że jeżeli strona wnosi odwołanie po terminie i składa wniosek

33 o przywrócenie terminu do jego wniesienia, to badanie okoliczności związanych

34 z terminowością odwołania, a także związanych z uchybieniem terminu i zasadnością

35 1

36 Sygn. akt i OSK 281/18

37 jego przywrócenia następuje w ramach trybu określonego w art. 58 i art. 59 § 2 k.p.a.

38 Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, o którym mowa w art.

39 134 k.p.a. odnosi się natomiast do sytuacji gdy strona składa odwołanie po terminie,

40 ale nie domaga się przywrócenia terminu do dokonania tej czynności. Wówczas

41 badanie terminowości odwołania następuje przy zastosowaniu trybu określonego

42 wart. 134 k.p.a. W niniejszej sprawie uzasadniając stwierdzenie uchybienia terminu

43 do wniesienia odwołania organ, m. in. wskazał, że niedopuszczalne jest rozpatrzenie

44 odwołania złożonego z uchybieniem terminu. Podzielając to stanowisko, Sąd

45 zauważył jednak, że błędem jest wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie

46 terminu do wniesienia odwołania bez uprzedniego rozpatrzenia wniosku

47 o przywrócenie tego terminu.

48 Na powyższy wyrok Centralna Komisja Lekarska złożyła skargę kasacyjną do

49 Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o jego uchylenie w całości

50 przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

51 Jednocześnie wniosła o zasądzenie na rzecz organu administracji zwrot kosztów

52 postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem

53 przepisanych.

54 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

55 przepisów prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 ustawy o komisjach

56 lekarskich, przez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy postępowanie przed

57 komisjami lekarskimi zostało uregulowane w przepisach szczególnych i w tym

58 zakresie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego;

59 przepisów prawa materialnego, tj, art. 43 ust. 2 ustawy o komisjach

60 lekarskich, przez jego niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie komisja

61 lekarska powinna była wydać postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do

62 wniesienia odwołania od orzeczenia [...] Rejonowej Komisji

63 Lekarskiej w [...] podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych,

64 podczas gdy postępowanie przed komisjami lekarskimi zostało uregulowane

65 w przepisach szczególnych i w tym zakresie nie znajdują zastosowania przepisy

66 Kodeksu postępowania administracyjnego;

67 przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia

68 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

69 z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 58 § 1 i 2 k.p.a.

70 polegające na uwzględnieniu skargi i uznaniu, że organ administracji nie wypełnił

71 2

72 Sygn. akt I OSK 281/18

73 obowiązku wynikającego z art, 58 § 1 i 2 k.p.a. i nie rozpoznał wniosku

74 o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy w omawianym

75 zakresie zastosowanie mają przepisy szczególne, tj. ustawa o komisjach lekarskich,

76 a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

77 przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 iit. c p.p.s.a.

78 w związku z art. 59 § 1 i 2 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi i uznaniu, że

79 organ administracji nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 59 § 1 i 2 k.p.a. i nie

80 wydał postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania,

81 podczas gdy w omawianym zakresie zastosowanie mają przepisy szczególne, tj.

82 ustawa o komisjach lekarskich, które nie nakładają na organ administracji takiego

83 obowiązku, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

84 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację stanowiącą

85 o zasadności zarzutów w niej zawartych.

86 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

87 Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje

88 sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie

89 nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne

90 związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.

91 Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres

92 rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku

93 sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na

94 naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe

95 zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to

96 mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać

97 przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny

98 Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to

99 sąd I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny

100 może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia,

101 wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

102 Istota zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności sprowadza się do

103 odpowiedzi na pytanie - przepisy którego aktu prawnego znajdą zastosowanie w

104 rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji uznał, że w sytuacji wystąpienia

105 3

106 Sygn. akt I OSK 281/18

107 przez stronę z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania należy

108 zastosować regulacje przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego w

109 art. 58 i art. 59. Organ stoi natomiast na stanowisku, że w tym zakresie postępowanie

110 zostało uregulowane w przepisach szczególnych, tj. przepisach ustawy o komisjach

111 lekarskich i wyłączona jest możliwość stosowania przepisów Kodeksu postępowania

112 administracyjnego.

113 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na akceptację zasługuje

114 pogląd prezentowany przez organ. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji

115 przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdowały w rozpoznawanej

116 sprawie zastosowania.

117 Zgodnie z art. 4 ustawy o komisjach lekarskich w zakresie nieuregulowanym w

118 ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stylizacja

119 ww. przepisu wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że przepisy Kodeksu nie

120 znajdą zastosowania w sytuacjach, w których ustawodawca sformułował przepisy

121 odrębne, które w sposób odmienny regulują daną instytucję w ustawie o komisjach

122 lekarskich. Natomiast w pozostałych przypadkach rozwiązania prawne przyjęte w

123 Kodeksie postępowania administracyjnego znajdą zastosowanie wprost, bez zmian w

124 zakresie ich dyspozycji.

125 Dział IV ustawy o komisjach lekarskich "Tryb postępowania komisji lekarskich"

126 zawiera m.in. przepisy regulujące orzekanie przez rejonowe komisje lekarskie

127 (rozdział 2) oraz postępowanie odwoławcze od orzeczeń ww. komisji (rozdział 3). W

128 rozdziale 3 ustawy obejmującym przepisy odnoszące się do postępowania

129 odwoławczego w art. 43 ust. 2 zawarta została odrębna regulacja dotycząca sytuacji

130 wniesienia odwołania po terminie. Przepis art. 43 ust. 2 ww. ustawy stanowi, iż

131 odwołanie wniesione po terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia rejonowej

132 komisji lekarskiej - nie podlega rozpatrzeniu. Zasada ta doznaje jednak wyjątku, w

133 przypadku gdy osoba badana (albo osoba zainteresowana, o której mowa w art. 41

134 ust. 3 ustawy), złoży wraz z odwołaniem uzasadniony wniosek, w którym wykaże, że

135 naruszenie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z przyczyn od niej

136 niezależnych. W takim przypadku Centralna Komisja Lekarska rozpatruje odwołanie

137 mimo upływu terminu do jego wniesienia. Wobec odrębnej regulacji zawartej w art.

138 43 ust. 2 ustawy o komisjach lekarskich (lex specialis), brak jest podstaw do

139 zastosowania - określonej w art. 58 i 59 § 2 k.p.a. - instytucji przywrócenia terminu

140 (odmowy przywrócenia terminu) do wniesienia odwołania od orzeczenia rejonowej

141 4

142 Sygn. akt 1 OSK 281/18

143 komisji lekarskiej. Przepis art. 43 ust. 2 ustawy o komisjach lekarskich, przewiduje

144 zupełnie różne przesłanki warunkujące rozpatrzenie odwołania od orzeczenia

145 pierwszej instancji, aniżeli art. 58 k.p.a., który stanowi, iż prośbę o przywrócenie

146 terminu (wraz z odwołaniem) należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny

147 uchybienia terminu, a nadto, iż należy uprawdopodobnić, że uchybienie terminu

148 nastąpiło bez winy zainteresowanego. Natomiast w myśl art. 43 ust. 2 ustawy

149 o komisjach lekarskich w sytuacji, gdy osoba badana naruszyła termin do wniesienia

150 odwołania od orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej, może wraz z odwołaniem

151 złożyć wniosek zawierający argumentację wskazującą na to, że naruszenie terminu

152 nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych. Gdy Centralna Komisja Lekarska stwierdzi

153 na podstawie złożonego wniosku istnienie podstaw do przyjęcia, że naruszenie

154 terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z przyczyn niezależnych od osoby

155 badanej, rozpatruje odwołanie mimo upływu terminu do jego wniesienia (art. 43 ust. 2

156 in fine ustawy o komisjach lekarskich). Oznacza to, że przed rozpatrzeniem

157 odwołania Komisja nie wydaje postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia

158 odwołania na podstawie art. 59 § 2 k.p.a., bowiem przesłanki warunkujące

159 przywrócenie terminu, określone w art. 58 k.p.a., nie mogą być w ogóle przedmiotem

160 oceny Komisji. A contrario, w przypadku uznania przez Centralną Komisję Lekarską,

161 że pomimo złożenia wniosku, o którym mowa w art. 43 ust. 2 ustawy, brak jest

162 podstaw do przyjęcia, że naruszenie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z

163 przyczyn niezależnych od osoby badanej, odwołanie nie podlega rozpatrzeniu. Nie

164 oznacza to, że Komisja stosuje art. 59 § 2 k.p.a. i odmawia przywrócenia terminu do

165 wniesienia odwołania. Instytucja przywrócenia terminu (a więc i odmowy

166 przywrócenia terminu) w ogóle nie znajduje zastosowania wobec odrębnej regulacji

167 zawartej w art. 43 ust. 2 ustawy o komisjach lekarskich. Centralna Komisja Lekarska

168 powinna w takiej sytuacji wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do

169 wniesienia odwołania w oparciu o art. 134 k.p.a., wskazując w jego uzasadnieniu z

170 jakich powodów uznała, że pomimo złożenia stosownego wniosku przez osobę

171 badaną, nie stwierdziła podstaw do rozpatrzenia odwołania. Znajduje to

172 uzasadnienie w art. 4 ustawy o komisjach lekarskich, zgodnie z którym w sprawach

173 nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania

174 administracyjnego. Zaznaczyć przy tym należy, że ostateczne postanowienie

175 Centralnej Komisji Lekarskiej wydane w trybie art. 134 k.p.a. podlega zaskarżeniu do

176 5

177 Sygn. akt I OSK 281/18

178 sądu administracyjnego, co stwarza dla osoby badanej gwarancję kontroli

179 postępowania tejże Komisji w opisanym przypadku.

180 W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo zastosował powyższą procedurę,

181 wobec czego zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione.

182 Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy została dostatecznie

183 wyjaśniona, rozpoznał skargę.

184 Centralna Komisja Lekarska MSW wydała postanowienie stwierdzające

185 uchybienie terminu do wniesienia odwołania, rozważając jednocześnie złożony wraz

186 z odwołaniem wniosek skarżącego wskazujący, iż naruszenie terminu do wniesienia

187 odwołania nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżącego. We wniosku tym

188 skarżący podał, że odwołanie nie zostało doręczone mu przez pocztę osobiście,

189 a odebrała je nieupoważniona do tego osoba. Organ ocenił, że z powyższego

190 wniosku nie wynika, aby przyczyny prowadzące do naruszenia terminu do wniesienia

191 odwołania były niezależne od skarżącego. Zwrócił uwagę, że przesyłka została

192 odebrana przez matkę skarżącego, która przez pracownika poczty Polskiej została

193 wskazana jako osoba uprawniona.

194 Z oceną organu należy się zgodzić, zważywszy, że przesyłka została

195 skierowana na adres podany przez skarżącego, a wobec nieobecności adresata,

196 zgodnie z art. 43 k.p.a., znajdującym zastosowanie w sprawie na mocy art. 4 ustawy

197 o komisjach lekarskich, została doręczona, za pokwitowaniem, dorosłemu

198 domownikowi. Z faktu podjęcia pisma przez dorosłego domownika i złożenia przez

199 niego podpisu na potwierdzeniu odbioru wynika domniemanie podjęcia się przez tę

200 osobę oddania pisma adresatowi (por. wyrok NSA z 24 października 1997 r., I SA/Gd

201 360/97, teza druga wyroku NSA z 14 marca 2007 r., II GSK 315/06). Doręczający nie

202 musi znać zakresu uprawnień osoby, która jest obecna jest pod danym adresem,

203 zwłaszcza w sytuacji, gdy zobowiązała się ona do oddania przesyłki. Doręczenie

204 zastępcze dorosłemu domownikowi nie wymaga udzielenia pełnomocnictwa przez

205 adresata. Data doręczenia pisma dorosłemu domownikowi, a nie data dotarcia tego

206 pisma do rąk adresata, ma rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy środek

207 odwoławczy został wniesiony w terminie ustawowym. Okoliczność, że dorosły

208 domownik nie doręczył w stosownym czasie przyjętego pisma do rąk adresata, nie

209 ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania (por. np. wyrok NSA z 12 lutego

210 1997 r., I SA/Łd 163/96, wyrok NSA z 13 sierpnia 1997 r" III SA 633/96, wyrok NSA z

211 22 marca 2000 r., I SA/Lu 1731/98). Nie może też stanowić podstawy dla uznania, że

212 6

213 Sygn. akt I OSK 281/18

214 skarżący nie złożył odwołania z przyczyn od niego niezależnych. Podając adres, na

215 który mają być kierowane do niego przesyłki, w interesie skarżącego było

216 uprzedzenie o tym nie tylko matki, ale też wszystkich dorosłych domowników, tak aby

217 osoby te doręczały mu te przesyłki bez zbędnej zwłoki. Skoro tego nie uczynił, to nie

218 można przyjąć, że uchybienie terminu do złożenia odwołania było od skarżącego

219 niezależne. Ewentualne zaniedbania domownika w zakresie poinformowania

220 adresata i przekazania mu przesyłki obciążają adresata.

221 Okoliczności, na które skarżący powołał się w skardze nie mogły zmienić

222 powyższej oceny, zważywszy dodatkowo, że nie były one podnoszone na etapie

223 składania wniosku, o którym mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o komisjach lekarskich.

224 Nie mogły być zatem przedmiotem rozważań organu.

225 Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na

226 zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Uznając, że

227 w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w art. 207 §

228 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów

229 postępowania kasacyjnego w całości. Przyczyną uchylenia zaskarżonego wyroku

230 było odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji do nie znajdującego zastosowania

231 w stanie faktycznym sprawy aktu prawnego, co nie może skutkować obciążaniem

232 skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego.

233 7