Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2792/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2792/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 813/19 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2019 r. oddalił skargę Gminy W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia własności nieruchomości.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina W., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania bądź orzeczenie co do istoty sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

4 1) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191, z późn. zm.), dalej: przepisy wprowadzające, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nieruchomość objęta postępowaniem nie stała się z mocy prawa własnością Gminy 27 maja 1990 r. ponieważ w tej dacie nie należała do terenowego organu administracji państwowej;

5 2) art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego i rozpatrzenie materiału dowodowego.

6 Pismem z [...] sierpnia 2020 r. Gmina W. zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

7 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8 Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

9 Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

10 W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej ustawa komunalizacyjna. Postępowanie komunalizacyjne winno być prowadzone w oparciu o ten przepis, który regulował przejście z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy własności mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, na rzecz właściwych gmin. Komunalizacja w tym trybie następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydawana przez wojewodę decyzja ma charakter deklaratoryjny.

11 Mając na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (pkt 1), przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego (pkt 2) lub zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 (pkt 3) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że warunkiem nabycia przez gminę własności nieruchomości w opisanym powyżej trybie jest stwierdzenie, że na dzień wejścia w życie przepisów wprowadzających mienie podlegające komunalizacji stanowi mienie ogólnonarodowe (państwowe), należy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a przepisy szczególne nie wyłączają jej komunalizacji. Przepis ten wyznacza zatem nie tylko przesłanki materialne komunalizacji mienia, ale także wyznacza ramy postępowania wyjaśniającego. Użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej mierze jest już utrwalone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r., I OSK 1200/10, z dnia 6 września 2011 r., I OSK 1463/10, z dnia 10 grudnia 2009 r. I OSK 298/09).

12 W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość, której sprawa dotyczy, oznaczona w operacie ewidencji gruntów i budynków, w obrębie [...] jako działki nr [...],[...] oraz [...] stanowiła własność Skarbu Państwa we władaniu P. w W. Oznacza to, że w sprawie należało ustalić, do kogo we wskazanej powyżej dacie należała sporna nieruchomość.

13 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy prowadzące postępowanie administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i nie naruszyły dyspozycji art. 7 i art. 77 kpa. Organy te ustaliły bowiem, że na dzień 27 maja 1990 r. sporne działki znajdowały się we władaniu P. w W. Działka nr [...] została bowiem przejęta przez ten podmiot od B. w W. na podstawie umowy z 1 kwietnia 1990 r. zawartej w wykonaniu decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w W. z [...] lutego 1990 r., wydanej na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dalej: ggwn. Jednocześnie działki nr [...] i [...], zgodnie z decyzją z [...] kwietnia 1989 r. oraz decyzją z [...] października 1989 r., zostały przejęte przez P. w W. od [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych, której prawo zarządu na przedmiotowych działkach uznano za wygasłe.

14 Nie można podzielić argumentacji autora skargi kasacyjnej co do wadliwości nabycia zarządu tych nieruchomości przez P. w W. Odnosząc się do kwestii nieodnalezienia w Archiwum Zakładowym Urzędu Miejskiego w W. dokumentów ustanawiających zarząd B. w W. na działce [...], wskazać należy, że zgodnie z art. 38 ust. 2 ggwn (wg stanu prawnego na dzień 13 lutego 1990 r.) państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Analiza tego przepisu nie daje podstaw do uznania, że do ustanowienia zarządu nieruchomością w drodze umowy o przekazaniu nieruchomości zawartej za zezwoleniem organu wymagane było uprzednie ustanowienie zarządu na rzecz podmiotu przekazującego (poprzednika). Brzmienie tego przepisu wskazuje, że prawo zarządu powstaje u podmiotu pozyskującego grunt państwowy na skutek zawarcia umowy o jego przekazaniu, a nie na skutek przekazania tego zarządu przez poprzednika prawnego. W przepisie tym jest bowiem mowa o umowie o przekazaniu nieruchomości, a nie przekazaniu zarządu nad nieruchomością.

15 Ponadto, odnosząc się do kwestii braku wskazania w podstawie prawnej decyzji z [...] kwietnia 1989 r. oraz [...] października 1989 r. art. 38 ust. 2 ggwn wyjaśnić należy, że wskazanie niepełnej podstawy prawnej jest niewątpliwie wadą tych decyzji, przy czym nie można uznać tej wady za kwalifikowaną i powodującą wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego jako decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Analiza tych decyzji wskazuje bowiem jednoznacznie, że ich celem było nie tylko wygaszenie prawa zarządu [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych ustanowionego na działkach nr [...] i [...], ale także ustanowienie go na rzecz P. w W., czemu miało służyć przekazanie spornych działek temu przedsiębiorstwu. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że w ramach przekazania spornych działek na podstawie wspomnianych decyzji miało dojść do przekazania wyłącznie ich posiadania bez prawa wykonywania wobec nich uprawnień o charakterze zarządczym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób przyjąć, że Przedsiębiorstwo to miało nabyć zarząd nieruchomości "bez tytułu prawnego", skoro przekazanie działek objętych tymi decyzjami nastąpiło na podstawie decyzji administracyjnej, tj. w sposób określony art. 38 ust. 2 ggwn. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że problematyka pozostawania nieruchomości we władaniu określonych podmiotów na gruncie art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających bez udokumentowania tego prawa była przedmiotem uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwałach z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, i z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie przyjął, że pozostawanie nieruchomości we władaniu określonych pomiotów bez udokumentowania prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ggwn oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie doszło do przekazania nieruchomości P. w W. w drodze decyzji, to spełniony został wymóg zachowania sposobu udokumentowania władania przez to przedsiębiorstwo spornymi działkami, nawet jeżeli w podstawie prawnej tych decyzji wadliwie nie wskazano art. 38 ust. 2 ggwn jako podstawy prawnej ich wydania. W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 i art. 77 kpa.

16 Jednocześnie odnosząc się do stanowiska autora skargi kasacyjnej, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów Gminy W. dotyczących braku decyzji przekazującej przed dniem 27 maja 1990 r. w zarząd przedsiębiorstwa państwowego działki nr [...] i [...], w pierwszej kolejności wskazać należy, że stanowisko to, jako dotyczące sposobu sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie zostało powiązane z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ppsa, którego autor skargi kasacyjnej nie sformułował, a zatem znajduje się poza zakresem rozpoznania skargi kasacyjnej wyznaczonym na podstawie art. 183 § 1 ppsa. Niezależnie od powyższego wypada jedynie wskazać, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20, i 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20).

17 Skoro – jak wskazano powyżej – sporne działki na dzień 27 maja 1990 r. znajdowały się w zarządzie P. w W., nie została spełniona przesłanka komunalizacji mienia określona w art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających w postaci należenia mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Sporne działki nie mogły zatem stać się własnością Gminy Wrocław z mocy prawa. Tym samym za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających.

18 Z uwagi na fakt, że w rozpoznawanej sprawie brak możliwości komunalizacji spornych działek wynikał z faktu niespełnienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niecelowe odnoszenie się do zawartej w skardze kasacyjnej argumentacji dotyczącej wzajemnych relacji pomiędzy komunalizacją mienia i uwłaszczeniem przedsiębiorstw.

19 Mając powyższe na uwadze, wobec niewykazania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.

20 Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.