Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2016 r., I OSK 2778/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2016 r., I OSK 2778/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2016r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1553/13 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin praktyczny i teoretyczny w zakresie prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1553/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w przedmiocie skierowania na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy, oddalił skargę.

3 W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

4 Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie pismem z dnia [...] czerwca 2013r. wniósł do Starosty Krakowskiego o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami, uzasadniając wniosek okolicznością, że skarżący otrzymał łącznie 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, co miało miejsce w okresie od dnia 12 grudnia 2012 r. do 17 czerwca 2013 r.

5 Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. skierował skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. BCDE, informując, że na egzamin należy się zgłosić do dnia 12 listopada 2013 r. oraz, że niepoddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami.

6 W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 10, art. 11 i art. 107 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 130 ust. 3 Prawo o ruchu drogowym, poprzez jego niezastosowanie, jednocześnie wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

7 Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, uchyliło decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w części dotyczącej terminu do zgłoszenia się na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, w pozostałej części utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję.

8 W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na bezwarunkowy, wynikający z przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, obowiązek nałożony na starostę skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, w razie gdy osoba przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Decyzja w tym zakresie jest decyzja związaną i organ kierujący nie ma uprawnienia do rozważania celowości skierowania na sprawdzenie ze względu na np. okoliczności natury społecznej czy sytuację kierowcy. Organ odnosząc się do wyznaczonego w zaskarżonej decyzji terminu do poddania się sprawdzeniu kwalifikacji wyjaśnił, że brak jest podstaw prawnych do wyznaczania tego terminu a organ ma obowiązek kierować się ściśle przepisem prawa. Wskazując na kolejne uchybienie organu pierwszej instancji, organ wyjaśnił, że dotyczy ono podstawy prawnej decyzji. Pomimo, że w sprawie został złożony wniosek o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ze względu na przekroczenie 24 punktów przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w oparciu o art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, a organ I instancji powołał się na ten wniosek i okoliczności w nim wskazane, to jednocześnie kierując skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji organ wskazał błędnie na art. 49 ust. 1 pkt 2 i art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, które dotyczą odmiennej przesłanki do wydania skierowania, nie będącej przedmiotem postępowania – a mianowicie istniejących uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji do prowadzenia pojazdów w ruchu drogowym. Niemniej z uwagi na to, że w sprawie faktycznie zaistniała przesłanka skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kalifikacji, decyzję ostatecznie utrzymano w mocy.

9 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący, powtarzając zarzuty odwołania położył szczególny nacisk na niezgodność § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488), zwanego dalej rozporządzeniem - z ustawą Prawo o ruchu drogowym, w świetle tego, że ustawa ta reguluje jedynie kwestię możliwości zmniejszenia liczby posiadanych punktów za naruszenie przepisów o ruchu drogowym, a nie normuje kwestii wyłączenia tego prawa w sytuacji posiadania maksymalnej liczby punktów, to tym bardziej nie może tego regulować wykonawcze rozporządzenie.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznał że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

11 Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.), zwanej dalej p.r.d. W ocenie Sądu decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wydana na podstawie tego przepisu ma charakter związany. Oznacza to, że właściwy starosta nie ma wyboru co do możliwości skierowania lub odstąpienia od niego w przypadku złożenia wniosku przez komendanta Policji. Sąd zwrócił uwagę, że analizowany przepis odsyła wyłącznie do normy art. 130 ust. 1 p.r.d., a nie do całego art. 130 (jego pozostałych ustępów). Z chwilą zatem przypisania 24 (lub większej liczby) punktów, starosta jest zobowiązany skierować takiego kierowcę na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji. Kierowca nie może już wtedy skorzystać z uprawnienia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d. Udział w szkoleniu nie może bowiem stanowić mechanizmu umożliwiającego obejście bezwzględnie wiążącego przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) i uniknięcia w ten sposób przewidzianej tam sankcji.

12 Sąd pierwszej instancji zwrócił też uwagę, że na marginesie sprawy pozostaje kwestia niezgodności § 8 ust. 6 rozporządzenia z ustawą, który wydany został na podstawie art. 130 ust. 4 p.r.d.. Stanowi on, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Zdaniem Sądu ocena tego przepisu musi uwzględniać nie tylko wykładnię językową, ale też systemową i funkcjonalną. Przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. zawiera nakaz poddania kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji kierowcę, w razie przekroczenia 24 punktów karnych wpisanych do ewidencji. Przepis art. 130 ust. 3 ustawy przewidujący zmniejszenie liczby punktów przez uczestnictwo kierowcy w szkoleniu może dotyczyć zatem tylko takiej osoby, której za naruszenie przepisów ruchu drogowego nie przypisano więcej niż 24 punkty karne.

13 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości.

14 Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez:

15 1. obrazę przepisów art. 114 ust. 1 pkt b oraz art. 130 ust. 1 p.r.d. poprzez ich błędną wykładnię, to jest: błędne przyjęcie, iż na podstawie tych przepisów wykluczona jest możliwość zmniejszenia, na skutek uczestnictwa w szkoleniu, liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, w stosunku do kierowcy, który przekroczył ilość 24 tego rodzaju punktów;

16 2. obrazę przepisu art. 130 ust. 3 p.r.d. poprzez jego niezastosowanie;

17 3. obrazę przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zastosowanie § 8 ust. 6 rozporządzenia w sytuacji, gdy został on wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

18 Wskazując na powyższe skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi oraz uchylenie poprzedzających ją, niezgodnych z prawem decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu i rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.

19 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków odwołując się przy tym szeroko do orzecznictwa sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

22 Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.

23 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

24 Zaznaczyć przyjdzie na wstępie, że poza zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało również w dniu 17 października 2013 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 12 sierpnia 2013 r. o skierowaniu skarżącego na badania psychologiczne wydaną w trybie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b) w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r., Nr 30, poz. 131 z późn. zm.). Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1552/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na tę decyzję, zaś wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2515/14, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Jakkolwiek z formalnego punktu widzenia powołana sprawa jest odrębną sprawą administracyjną i sądowoadministracyjną, to nie sposób nie zauważyć, że zarówno w tamtej sprawie, jak i w obecnie rozpoznawanej, podstawą orzekania jest tożsamy stan faktyczny, a stanowisko skarżącego sprowadza się do tych samych twierdzeń i argumentów. Zasadniczym przedmiotem sporu w obu tych sprawach jest bowiem kwestia, czy po przekroczeniu przez kierowcę 24 punktów, odbycie przez niego szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d., powoduje zmniejszenie liczby tychże punktów wpisanych do ewidencji prowadzonej przez Policję za naruszenie przepisów ruchu drogowego i może zostać uwzględnione przez organ administracji w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie skierowania kierowcy na egzamin sprawdzający jego kwalifikacje do kierowania pojazdami bądź też w postępowaniu w przedmiocie skierowania na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy.

25 Przypomnieć zatem przyjdzie, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2515/14, wyraził pogląd, że skoro w dniu 20 czerwca 2013 r., tj. w dniu odbycia przez skarżącego szkolenia, suma otrzymanych przez niego punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego przekroczyła 24, to odbyte szkolenie nie mogło wywołać skutku, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i akceptuje.

26 Przenosząc zatem powyższe na grunt rozpoznawanej obecnie skargi kasacyjnej wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 130 ust 1 p.r.d., Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. W myśl art. 130 ust 2 p.r.d., punkty przypisane za określone naruszenie przepisów ruchu drogowego usuwa się z ewidencji po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba, że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy, czyli dopuszczających się przekroczeń w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy - 20 punktów. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Kierowca wpisany do ewidencji może – zgodnie z art. 130 ust 3 p.r.d. - na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to jednak kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Normę wynikającą z tego przepisu należy postrzegać w ujęciu systemowym, w zestawieniu z pozostałymi przepisami ustawy, określającymi następstwa przekroczenia liczby punktów, o których mowa w powołanym wyżej art. 130 ust 1 p.r.d. Przepisy te nakładają na organy obowiązek podjęcia działań w drodze decyzji o charakterze związanym, od których organy nie mogą odstąpić, co wyklucza zmniejszenie liczby punktów poprzez odbycie szkolenia po przekroczeniu takiej ich liczby, jaka wiąże się ze wspomnianymi następstwami.

27 Przepis art. 130 ust. 4 p.r.d. zawiera upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. Jednocześnie zauważyć należy, iż w tym przepisie zostały określone kryteria jakimi ma kierować się organ wykonawczy przy wydawaniu rozporządzenia. Są nimi dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Wykonanie powyższej delegacji stanowiło obowiązujące w dacie wydawania decyzji w tej sprawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 marca 2012 r. Z przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia wynika, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Oznacza to w istocie, że z uprawnienia określonego w tym przepisie mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, za naruszenia zasad ruchu drogowego otrzymali mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tego limitu, odbycie przez kierowcę szkolenia pozostaje bez wpływu na liczbę uzyskanych punktów.

28 Przedstawiona powyżej wykładnia przepisów p.r.d. prowadzi do wniosku, że rozporządzenie nie jest sprzeczne z delegacją ustawową i unormowaniami p.r.d. W tej kwestii również można mówić o ugruntowanym orzecznictwie. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na sposób redakcji delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia wykonawczego, która odpowiada wymogom określonym w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Konstytucja wymaga m. in., aby w upoważnieniu ustawowym określić "wytyczne dotyczące treści" przepisów wykonawczych. Takie wytyczne zawiera art. 130 ust. 4 p.r.d. - przepisy wykonawcze mają służyć dyscyplinowaniu i wdrażaniu kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganiu wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. W tym też kontekście konstytucyjność § 6 ust. 1 pkt 4 i § 8 ust. 6 rozporządzenia oceniał NSA, który w swoim orzecznictwie wielokrotnie formułował tezę, iż przepis wykonawczy (chodzi o § 8) odpowiada nie tylko unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b), art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b) i art. 130 ust. 3 p.r.d., lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 (zob.: NSA w wyrokach z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 15/12; z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10; z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1373/12; z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 63/12, z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1552/11).

29 Odczytanie przepisów ustawy w sposób postulowany w skardze kasacyjnej i nadanie im takiej treści, że kierowca w drodze odbycia szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów po przekroczeniu limitu 24, niweczyłoby możliwość skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Zatem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji były prawidłowe, a Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 130 ust. 3 p.r.d. i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zastosowanie § 8 ust. 6 rozporządzenia.

30 Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

31 Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.

32 Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl