Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2017 r., I OSK 245/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2017 r., I OSK 245/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 789/15 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r.,

3 sygn. akt II SA/Łd 789/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. na

4 decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. nr

5 [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń

6 rodzinnych - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta

7 Miasta Ł. z dnia [...]r. znak: [...].

8 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...]r.

9 nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie

10 art. 138 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r.

11 poz. 267 ze zm.) oraz art. 1 ust. 3, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 8, art. 14, art. 15a,

12 art. 23, art. 23 a ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

13 (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz.114) - powoływanej także jako: "u.ś.r." - utrzymało w mocy

14 decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia 25 marca 2015 r., nr

15 [...], uchylającą w całości decyzję Prezydenta

16 Miasta Ł. z dnia [...]r" nr [...]

17 orzekającą o przyznaniu A. G. prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko

18 S. G. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...]r. do

19 [...] r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku

20 szkolnego [...]na ww. dziecko w wysokości [...] zł we [...]r.

21 W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia [...]r., nr [...], organ I instancji przyznał stronie:

22 - zasiłek rodzinny na dziecko S. G. , w wysokości [...] zł miesięcznie, na

23 okres od [...]r. do [...] r.;

24 - dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego [...]na

25 dziecko S. G. w wysokości [...] zł we [...]r.

26 Organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...]r. do Centrum Świadczeń

27 Socjalnych w Ł.wpłynęło pismo Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł.

28 - nr [...] z dnia [...] r. informujące, iż przepisy

29 o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w niniejszej sprawie mają

30 zastosowanie wobec wniosków złożonych na okres zasiłkowy [...],[...],

31 [...], na dziecko S. G. . W związku z powyższym organem właściwym

32 2

33 do wydania decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych jest Marszałek Województwa

34 Ł..

35 Kolegium podkreśliło, że organ I instancji zobligowany był regulacją zawartą

36 w art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych do wydania decyzji uchylającej

37 w całości decyzję własną z dnia [...] r., nr

38 [...], orzekającą o przyznaniu prawa do zasiłku

39 rodzinnego na dziecko S. G. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od

40 [...]r. do [...] r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego

41 z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego [...]na dziecko w wysokości [...] zł we

42 [...]r.

43 Organ II instancji stwierdził, że organem właściwym do wydania decyzji jest

44 w takim przypadku wyłącznie marszałek województwa, który w oparciu o art. 23a ust. 6

45 u.ś.r. rozstrzyga zgodnie z art. 21 o świadczeniach rodzinnych od dnia, w którym osoba

46 podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1 w związku ze stosowaniem

47 przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

48 A. G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi

49 skargę na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.,

50 podnosząc, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją. Wyjaśniła, że we [...] r.

51 otrzymała wezwanie do Urzędu Świadczeń Socjalnych w Ł, gdzie złożyła

52 oświadczenie, z którego wynikało, że z R. B. G. nie są

53 małżeństwem od [...] r., kiedy to orzeczono rozwód i alimenty na córkę. Ojciec dziecka

54 jest obywatelem Holandii i nigdy nie przebywał w Polsce na stałe, tylko turystycznie

55 Pracownicy Centrum Świadczeń Socjalnych byli na bieżąco informowani o sytuacji

56 R. G. przez Sąd Okręgowy XI Wydział Wizytacyjny, sygn. akt Oz 20/11 -

57 A. Skarżąca zwróciła się o skierowanie sprawy do Marszałka Województwa Ł.,

58 jednak zamiast tego Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Obecnie

59 żąda się od niej zwrotu świadczeń, co jest krzywdzące dla niej i dla jej córek.

60 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia

61 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 789/15, stwierdził, że zaskarżone orzeczenie

62 narusza przepisy postępowania, a w konsekwencji również normy prawa materialnego

63 w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

64 Sąd I instancji stwierdził, że uregulowań zawartych w art. 23a ustawy, co do

65 zasady, nie można zaliczyć do norm prawa materialnego. Przepis ten zawarty jest

66 w rozdziale 6 ustawy "Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń

67 rodzinnych", a w jego treści zawarte zostały reguły postępowania w sprawach

68 3

69 e

70 (

71 r

72 świadczeń rodzinnych w przypadkach, gdy członek rodziny osoby uprawnionej

73 przemieszcza się w obszarze Unii Europejskiej albo objętym Europejskim Obszarem

74 Gospodarczym i podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie

75 przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Norma prawna zawarta

76 w treści ust. 5 art. 23a bezpośrednio wywiera skutki w sferze uprawnień do świadczenia

77 rodzinnego, nakazuje bowiem uchylenie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, gdy

78 zachodzi przypadek, do którego mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów

79 zabezpieczenia społecznego.

80 Norma art. 23a ust. 5 ustawy istotna jest dla rozstrzygnięcia kwestii znaczenia

81 zastosowanego przez ustawodawcę pojęcia "ustalenia podlegania ustawodawstwu".

82 W ocenie Sądu I instancji "ustalenie podlegania ustawodawstwu", o którym mowa

83 w art. 23a ust. 5 ustawy, należy rozumieć jako konieczność wskazania na przepis, który

84 wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego Państwa Członkowskiego

85 jako świadczeniobiorcę albo też jako konieczność wskazania aktu (rozstrzygnięcia,

86 czynności) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie

87 zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu. Niezbędnym jest

88 przy tym ustalenie, od kiedy w realiach danej sprawy wchodzą w grę przepisy

89 o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

90 Zdaniem WSA w Łodzi w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji na przepis

91 art. 23a ust. 5 ustawy powołały się bez żadnej refleksji, poprzestając wyłącznie na treści

92 pisma Marszałka Województwa Ł. z dnia [...]r., które nie zawiera

93 żadnego uzasadnienia dla wyrażonego w nim stanowiska. Oceny wymagała kwestia

94 ewentualnego związania organu stanowiskiem, wyrażonym przez Marszałka, w świetle

95 brzmienia art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych, według którego organem

96 właściwym do ustalenia, czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów

97 zabezpieczenia społecznego, jest marszałek województwa.

98 Gdy marszałek województwa w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają

99 zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje

100 decyzję zgodnie z art. 21 (art. 23a ust. 4 u.ś.r.). W przypadku gdy marszałek

101 województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy

102 o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję

103 przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu

104 państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze

105 stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jeżeli

106 marszałek województwa ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy

107 4

108 0. koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego: 1) przekazuje sprawę organowi

109 właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych - w przypadku, o którym

110 mowa w ust. 1; 2) informuje o tym fakcie organ właściwy - w przypadku, o którym mowa

111 w ust. 2.

112 Z powyższego nie wynika, w jakiej formie prawnej marszałek województwa

113 ustala, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów

114 zabezpieczenia społecznego. W praktyce przyjęło się, że marszałek informuje w formie

115 pisma organ dotychczasowy, że jest on właściwy w danej sprawie. Pismo takie nie

116 może stanowić osobnego przedmiotu zaskarżenia, co nie oznacza, że stanowisko w nim

117 wyrażone nie podlega żadnej kontroli, a dla organu właściwego pozostaje bezwzględnie

118 wiążące. Kontrola dokonywana jest na etapie rozpoznawania odwołań czy skarg na

119 wydawane w sprawie rozstrzygnięcia, co z kolei obliguje organy do uzasadnienia

120 stanowiska w tym zakresie.

121 Zdaniem Sądu I instancji pismo Marszałka Województwa z dnia [...]r.

122 nie mogło wywołać żadnego skutku, bowiem organ I instancji, wobec braku spełnienia

123 jakichkolwiek przesłanek z art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc braku

124 jakichkolwiek podstaw do wystąpienia przez organ I instancji do Marszałka

125 Województwa z prośbą o ustalenie, czy przepisy o koordynacji mają w niniejszej

126 sprawie zastosowanie nie miał prawa i obowiązku zwracać się z wnioskiem do

127 Marszałka. Podstawowe przesłanki z art. 23a ust. 1 i 2 organ I instancji mógł i powinien

128 ocenić samodzielnie. Winien zbadać, czy doszło do wyjazdu członka rodziny za granicę

129 1. czy miało to miejsce przed, czy po wydaniu decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych.

130 W sprawie istotne jest, czy ziści się warunek z ustępu 2 art. 23a ustawy

131 (w przypadku wyjazdu członka rodziny, po wydaniu przez organ właściwy decyzji

132 przyznającej świadczenia rodzinne).

133 Z powyższego wynika zatem expressis verbis, że art. 23a ust. 5 u.ś.r. ma

134 zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia

135 społecznego mają zastosowanie już po wydaniu przez organ właściwy decyzji

136 przyznającej świadczenia rodzinne. W rozpoznawanej sprawie próżno szukać

137 uzasadnienia dla takiej konkluzji. Żaden z członków rodziny skarżącej nie wyjechał do

138 państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia

139 społecznego. Byłego męża skarżącej, ojca S. G., pozbawionego władzy

140 rodzicielskiej wyrokiem Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 26 listopada 1997 r., sygn. akt

141 I C 1735/96, nie można traktować jako członka rodziny skarżącej.

142 5

143 Art. 3 pkt 16 u.ś.r., formułując definicję legalną rodziny, wskazuje, iż zalicza się

144 doń odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków (a nie byłych

145 małżonków), rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na

146 utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które

147 ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu

148 niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje

149 świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna,

150 o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla

151 opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567); do członków rodziny nie zalicza się dziecka

152 pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku

153 małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

154 W definicji pojęcia rodziny ustawodawca posłużył się zwrotem "odpowiednio",

155 wskazując na różnych członków rodziny. Stosowanie tego pojęcia winno zwrot ten

156 uwzględniać. Rodziną w rozumieniu tego przepisu są m.in. rodzice dzieci, którzy

157 wspólnie te dzieci wychowują.

158 Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do

159 tego zasiłku przysługuje: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu

160 dziecka. To oznacza, że beneficjentem świadczenia jest rodzic, a nie dziecko

161 w odróżnieniu np. od świadczenia alimentacyjnego. Oczywistym jest przy tym, że

162 w przypadku rozwodu prawo do świadczeń przysługuje wyłącznie temu rodzicowi,

163 któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 23 ust. 1 w zw.

164 z ust. 4d ustawy).

165 Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, art. 23a ust. 2 u.ś.r. nie może mieć

166 zastosowania, gdyż dotyczy on wyłącznie wypadków, gdy wyjazd za granicę nastąpił po

167 wydaniu decyzji przyznającej świadczenia, tymczasem, jak wynika z oświadczeń

168 skarżącej oraz z informacji RCPS z dnia [...]r., ojciec S. G. (były

169 mąż skarżącej), zamieszkuje na terenie Holandii nieprzerwanie od [...] r. Okoliczność

170 ta była zresztą organom znana w dacie ubiegania się przez skarżącą o świadczenia na

171 przestrzeni lat, nie stanowiąc przeszkody do ich przyznania.

172 WSA w Łodzi stwierdził, że w kontrolowanej sprawie w ogóle nie mają

173 zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

174 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło do Naczelnego Sądu

175 Administracyjnego skargę kasacyjną od ww. wyroku. Skarżący kasacyjnie zarzucił

176 naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

177 6

178 - art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe

179 zastosowanie, polegające na dokonaniu oceny dowolnej, która nie przystaje do

180 stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;

181 - art. 23a ust. 5 w związku z ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego

182 rażąco błędną wykładnię, bowiem ustawodawca stwierdził, że marszałek

183 województwa jest właściwy do ustalenia zastosowania przepisów o koordynacji

184 systemów zabezpieczenia społecznego, co wyklucza prowadzenie postępowania

185 przez wójta, burmistrza i prezydenta miasta i w sytuacji wystąpienia koordynacji

186 nakłada na te organy obowiązek uchylenia decyzji przyznającej świadczenia

187 rodzinne niezależnie od wysokości świadczenia, charakteru świadczenia i okresu

188 na jaki świadczenia zostało uzyskane poza granicami kraju, zaś wymiana danych

189 na tle koordynacji należy do marszałka województwa, a nie do organu właściwego;

190 - art. 21 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 i art. 2 pkt. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.

191 oświadczeniach rodzinnych w związku z art. 19 ustawy - Kodeks postępowania

192 administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem zakres właściwości i

193 zadań marszałka województwa, wójta, burmistrza oraz prezydenta miasta jest

194 odmienny i wykluczający zazębianie się działań tych organów.

195 Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów postępowania:

196 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami

197 administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy - Kodeks

198 postępowania administracyjnego przez błędne przyjęcie, że normy te zostały

199 naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją

200 poprzedzającej.

201 Zdaniem skarżącego kasacyjnie postępowanie administracyjne było

202 przeprowadzone prawidłowo. Zebrano pełny materiał dowodowy i dokonano jego

203 prawidłowej oceny z uwzględnieniem faktów wynikających z obowiązujących norm

204 prawa, natomiast merytoryczna decyzja zostanie wydana przez marszałka województwa.

205 W badanym przypadku nie może zapaść inne rozstrzygnięcie niż te, które już

206 zapadło. Ponadto organ zarzucił, iż Sąd I instancji nie wykazał, że uchybienia istniejące

207 w niniejszym postępowaniu miały wpływ na jego wynik.

208 SKO w Ł. zarzucił także naruszenie:

209 - art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami

210 administracyjnymi przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego,

211 przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, brak

212 7

213 1

214 s

215 wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a także brak

216 wskazań, co do dalszego postępowania;

217 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami

218 administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca

219 naruszenie norm prawa materialnego.

220 Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

221 i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie

222 sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania

223 kasacyjnego.

224 Sąd I instancji, błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie ma miejsce naruszenie

225 zarówno norm prawa materialnego, jak i norm postępowania, a tym samym Sąd

226 I instancji pominął zasadniczą kwestię swej właściwości, bowiem dokonał oceny

227 dowolnej i wybiórczej.

228 Norma zawarta w art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych,

229 może stanowić podstawę do formułowania zarzutu skargi kasacyjnej, bowiem, będąc

230 przepisem ustrojowym, jest bliższa przepisom prawa materialnego niż procesowego.

231 Zdaniem SKO w Ł. w niniejszej sprawie doszło do niewłaściwego

232 zastosowania i wykładni norm prawa materialnego zawartych w u.ś.r. Art. 2 pkt 11 u.ś.r.

233 stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o "organie właściwym" oznacza to wójta,

234 burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania

235 osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne.

236 Art. 21 ust. 1 u.ś.r. stanowi zaś, że samorząd województwa realizuje zadania

237 w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.

238 Do zadań tych należy: pełnienie funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem RP

239 w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się

240 osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego

241 oraz wydawanie decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku

242 z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego.

243 W myśl art. 21 ust. 3 u.ś.r. świadczenia rodzinne przyznawane decyzją wydaną

244 przez marszałka województwa wypłaca organ właściwy. Z kolei stosownie do art. 21

245 ust. 4 u.ś.r. samorząd województwa wymienia dane w zakresie świadczeń rodzinnych

246 w ramach Systemu Elektronicznej Wymiany Informacji dotyczących Zabezpieczenia

247 Społecznego, o którym mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE)

248 nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącym wykonania rozporządzenia (WE)

249 8

250 nr 883/2004 w sprawie koordynacji . systemów zabezpieczenia społecznego, za

251 pośrednictwem punktu kontaktowego, o którym mowa w art. 22 ust. 2.

252 Ustawodawca jasno określił zakres zadań i właściwości organów uprawnionych

253 w sferze świadczeń rodzinnych, w tym do wydania decyzji dotyczących świadczeń

254 rodzinnych. Wójt, burmistrz, prezydent miasta wydaje, co do zasady, decyzje dotyczące

255 świadczeń rodzinnych, zaś marszałek województwa wydaje decyzje w sprawach

256 świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów

257 zabezpieczenia społecznego.

258 Oczywistym jest przy tym, iż jedynie marszałek województwa jest organem

259 właściwym do wymiany danych w zakresie świadczeń rodzinnych w sprawie,

260 upraszczając, koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i do tego zresztą

261 powołano odrębną instytucję którą to jest Regionalne Centrum Polityki Społecznej

262 realizujące wskazane powyżej zadania samorządu województwa.

263 Sąd I instancji eksponuje w swym wyroku orzecznictwo sądów administracyjnych

264 zapadłe na tle normy zawartej w art. 23a u.ś.r., wywodząc jednocześnie, że norma ta,

265 co do zasady, nie ma charakteru normy prawa materialnego. Zdaniem SKO w Ł.

266 fakt, iż norma ta zawarta jest w rozdziale "Postępowanie w sprawach przyznania

267 i wypłacania świadczeń rodzinnych" nie oznacza, że nie jest ona normą prawa

268 materialnego, bowiem istnieje wiele norm prawa materialnego, a umiejscowionych

269 w regulacjach procesowych (vide: art. 58 k.p.a.), nadto w art. 23a u.ś.r. zawarto

270 przesłanki, których zaistnienie powoduje określone działania właściwych organów,

271 a więc albo marszałka województwa albo wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.

272 Brzmienie art. 23a ust. 5 u.ś.r. jest jasne i kategoryczne, bowiem w sytuacji, gdy

273 marszałek województwa ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów

274 zabezpieczenia społecznego, organ właściwy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) uchyla

275 decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega

276 ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych

277 w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia

278 społecznego.

279 Organem właściwym do ustalenia, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji

280 systemów zabezpieczenia społecznego jest - wyłącznie i jedynie - marszałek

281 województwa.

282 Organ właściwy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek uchylenia

283 poprzednio wydanej decyzji i to niezależnie od konkretnego świadczenia uzyskiwanego

284 poza granicami kraju, wysokości świadczenia, pokrywania się okresów bądź też nie.

285 Jedynymi przesłankami do wydania decyzji o uchyleniu uprzednio wydanej decyzji

286 o świadczeniach rodzinnych jest ustalenie, że ma miejsce koordynacja systemów

287 zabezpieczenia społecznego oraz od kiedy dana osoba podlega ustawodawstwu

288 państwa innego w zakresie świadczeń rodzinnych i ustalenie to dokonywane jest przez

289 marszałka województwa. Ustawodawca nie określił żadnych innych przesłanek, jak i nie

290 wskazał, że wysokość świadczeń uzyskiwanych, np. w Holandii, ma wpływ na byt

291 decyzji w sprawie świadczenia rodzinnego wydanej przez organ właściwy.

292 Nie sposób przy tym pominąć faktu, iż jedyną instytucją właściwą do ustalenia,

293 czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia

294 społecznego, a w konsekwencji, czy dana osoba podlega ustawodawstwu innego

295 państwa, jest marszałek województwa, co wprost wynika zarówno z art. 21 ust. 1 i ust.

296 3, jak i art. 23a ust. 1 i ust. 2 i ust. 3 u.ś.r. "Ustalenie podlegania ustawodawstwu" nie

297 może pozostawać w oderwaniu od przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia

298 społecznego, bowiem jedno wynika z drugiego.

299 Zdaniem SKO w Ł. nie ma normy prawa materialnego, która dawałaby

300 podstawę do zastępowania marszałka województwa przez wójta, burmistrza, prezydenta

301 miasta w zakresie zarówno wymiany danych o osobach korzystających z różnych

302 systemów zabezpieczenia społecznego, z ustalenia kiedy i czy ma miejsce koordynacja

303 systemów zabezpieczenia w ramach Unii Europejskiej, jak i Europejskiego Obszaru

304 Gospodarczego.

305 Nawet gdyby całkowicie podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie, iż "ustalenie

306 podlegania ustawodawstwu" o którym mowa w art. 23 a ust. 5 u.ś.r., to konieczność

307 wskazania przepisu, który wyraźnie predestynuje pracownika przebywającego z innego

308 Państwa Członkowskiego jako świadczeniobiorcę albo też konieczność wskazania aktu

309 (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub instytucji państwa obecnego, który przyznaje

310 świadczenia zagraniczne w skutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu, to

311 ustalenie tych okoliczności może nastąpić w oparciu o działanie marszałka

312 województwa, a nie wójta, burmistrza, prezydenta miasta.

313 Nie ma podstaw, zdaniem skarżącego kasacyjnie Kolegium, do dokonywania

314 wykładni pojęcia "ustalenie podlegania ustawodawstwu" w taki sposób, jak to jest

315 dokonywane w orzecznictwie sądów administracyjnych, bowiem po pierwsze żadna

316 norma u.ś.r. na to nie wskazuje, po drugie, przyjmując pogląd ten za słuszny, np.

317 przekraczając granice Państwa Członkowskiego, winno się uzyskać zaświadczenia (lub

318 inny akt) w oparciu o konkretną normę, że, będąc obywatelem RP, podlega się

319 ustawodawstwu tego Państwa. Taki pogląd, zdaniem organu jest zbyt daleko idący. Tym

320 10

321 samym ma miejsce oczywiste naruszenie wskazanych powyżej norm prawa

322 materialnego, a co za tym idzie oczywiste naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.

323 Norma art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jak podkreśla SKO w Ł., jest w istocie

324 swej recypowaniem na grunt P.p.s.a. normy art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja

325 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), zwanej

326 dalej u.n.s.a. Tym samym słusznym wydaje się powołanie poglądów odnoszących się

327 do tej normy, bowiem zachowują one swą aktualność również w obecnym stanie

328 prawnym.

329 Zarówno w poglądach doktryny, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu

330 Administracyjnego utrwalony został pogląd, iż zastosowanie normy zawartej w art. 22

331 ust. 2 pkt. 3 u.n.s.a. było uzależnione od łącznego spełnienia trzech przesłanek:

332 1) stwierdzenia naruszenia przepisów procesowych, innych niż dających podstawę do

333 wznowienia postępowania,

334 2) stwierdzenia, że naruszenie to może oddziaływać na wynik sprawy,

335 3) uznanie, że rozmiar owych naruszeń posiada walor "istotnego".

336 Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swych orzeczeniach wskazał, iż

337 brzmienie art. 22 ust. 2 pkt. 3 u.n.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ma on

338 na uwadze wyłącznie przypadki, w których, gdyby nie naruszono przepisów

339 proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłyby decyzja innej treści. Analogiczny

340 wręcz pogląd przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada

341 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 2015/98. Prawidłowe zastosowanie normy zawartej w art. 145

342 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. ma miejsce zatem wtedy, gdy mogło zapaść, zważywszy

343 uchybienia proceduralne, inne rozstrzygnięcie w sprawie.

344 W niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził kategorycznie, że zachodzi

345 konieczność uchylenia decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej z uwagi na

346 wskazane powyżej uchybienia, a więc na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy-

347 Kodeks postępowania administracyjnego, bowiem, jak można domniemywać, zapadłoby

348 inne rozstrzygnięcie, a nadto materiał dowodowy jest niepełny, koniecznym jest jego

349 uzupełnienie o rozliczne dowody i dokumenty.

350 Zdaniem SKO w Ł. nie zachodzi w tym przypadku konieczność uzupełniania

351 materiału dowodowego przez organy administracji, a więc konkretnie przez organ

352 właściwy w rozumieniu u.ś.r., bowiem organ ten nie jest właściwy do dokonywania

353 żadnych ustaleń w zakresie świadczeń uzyskanych czy też uzyskiwanych w Państwie

354 Członkowskim, bowiem właściwym jest jedynie marszałek województwa. Jakkolwiek

355 wady postępowania w tym przypadku nie miały wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

356 li

357 Sąd I instancji w żaden sposób nie wykazał, że braki w materiale dowodowym

358 miały jakikolwiek wpływ na wynik postępowania, a więc na prawidłowość zastosowania

359 art. 23 a ust. 2 i ust. 5 u.ś.r., zwłaszcza, np. przez charakter danego świadczenia i jego

360 wysokość.

361 Zatem, zdaniem SKO w Ł., w niniejszej sprawie wystąpiło oczywiste

362 naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. Sąd I instancji schematycznie i wybiórczo

363 uzasadnił swe rozstrzygnięcie, bowiem jedynie sprowadził swój wywód do

364 bezkrytycznego powielania stanowiska zaprezentowanego w innych orzeczeniach

365 sądów administracyjnych.

366 WSA w Łodzi nie wywiódł w sposób przekonywujący, że pismo Marszałka

367 Województwa z dnia [...]r. nie mogło wywołać żadnego skutku i że ma to

368 wpływ na wynik tego postępowania, a więc na konieczność uchylenia decyzji w sprawie

369 świadczeń rodzinnych wydanej przez organ właściwy wobec właściwości marszałka

370 województwa. Nie wywiódł też w sposób przekonywujący, że ustawodawca w art. 23a

371 ust. 2 i ust. 5 u.ś.r. uzależnił uchylenie decyzji wydanej przez organ właściwy od ustaleń,

372 czy doszło do wyjazdu członka rodziny za granicę.

373 Warunkiem nie tylko prawidłowo sporządzonego uzasadnienia, jak i prawidłowej

374 oceny dokonanej przez Sąd I instancji, jest wykazanie że uchybienia faktycznie miały

375 wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W tym przypadku taka sytuacja nie wystąpiła.

376 W zaskarżonym wyroku nie ma proceduralnych wskazań co do dalszego

377 postępowania, sprowadzają się one do ogólników, zwłaszcza w zakresie dokonywania

378 przez organ właściwy ustaleń co do koordynacji systemów zabezpieczenia

379 społecznego, oceny czy mąż strony skarżącej podlegał ustawodawstwu czy też nie, jak

380 również czy organ ten ma się zwrócić do właściwego organu w Holandii, aby uzyskać

381 konieczne stanowisko i w jakiej formie, czy jest ono wiążące. Zważywszy bowiem

382 brzmienie art. 21 u.ś.r., w przypadku ustalenia że świadczenie jest większe lub

383 mniejsze, należy dokonać jego rozliczenia i zmiany uprzednio wydanej decyzji.

384 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

385 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu

386 przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej "P.p.s.a."),

387 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc

388 jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie

389 występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania

390 12

391 sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie

392 sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach

393 skargi kasacyjnej.

394 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

395 W pierwszej kolejności, odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej

396 zarzutów naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz

397 art. 21 ust. 1, 3, 4 i art. 2 pkt 11 ustawy w zw. z art. 19 k.p.a., należy zauważyć, że sąd

398 administracyjny nie stosuje bezpośrednio przepisów o postępowaniu administracyjnym

399 ani też innych przepisów regulujących tryb postępowania organów administracji

400 publicznej, lecz jedynie dokonuje oceny ich prawidłowego zastosowania, czy też

401 przestrzegania w konkretnej sprawie administracyjnej poddanej jego kontroli.

402 Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji

403 nie przyjął, jak to zarzucono w skardze kasacyjnej, naruszenia ich przez niewyjaśnienie

404 stanu faktycznego sprawy oraz nie kwestionował właściwości Marszałka Województwa

405 Ł. do ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji

406 systemów zabezpieczenia społecznego, ani też nie podważał kompetencji Prezydenta

407 Miasta Ł. do uchylenia własnych decyzji dotyczących przyznania A.

408 G. zasiłku rodzinnego na dziecko S. G.. Przede wszystkim

409 przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie była m. in.

410 kwestia, czy zastosowanie art. 23a ust. 2 i 5 ustawy było uzasadnione, tzn., czy

411 Marszałek Województwa Ł. i Prezydent Miasta Ł. w sposób prawidłowy

412 podjęli działania leżące w obszarze przypisanych im ustawowo kompetencji.

413 Zgodnie ze wspomnianym wyżej art. 23a ust. 1, 2 i 5 ustawy - w brzmieniu

414 obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji: "W przypadku gdy członek

415 rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami

416 Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy

417 o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje

418 wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa" (ust. 1) oraz: "W przypadku

419 wyjazdu członka rodziny do państwa, o którym mowa w ust. 1, po wydaniu przez organ

420 właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, organ właściwy występuje do

421 marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy

422 o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego" (ust. 2). Stosownie natomiast do

423 art. 23a ust. 5 ustawy: "W przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której

424 mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów

425 zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia

426 13

427 rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa

428 w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów

429 o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego". Z powołanych przepisów

430 wynika, że ustawodawca wyróżnił dwie potencjalne sytuacje. W pierwszej z nich objętej

431 hipotezą normy zawartej w art. 23a ust. 1 ustawy, członek rodziny osoby uprawnionej

432 przebywa poza granicami RP, czyli w państwie gdzie mają zastosowanie przepisy

433 o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w momencie ustalania dopiero

434 przez właściwy organ prawa do świadczeń. W drugiej sytuacji objętej hipotezą normy

435 zawartej w art. 23a ust. 2 ustawy, członek rodziny osoby uprawnionej wyjechał

436 natomiast do państwa wskazanego w ust. 1, już po wydaniu decyzji przyznającej

437 świadczenie rodzinne.

438 Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł.

439 (Prezydent Miasta Ł.) pismem z dnia [...] r., z powołaniem się na

440 art. 23a ust. 2 ustawy, zwróciło się do Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł.

441 (Marszałek Województwa Ł.) o ustalenie, czy w okresie pobierania świadczeń

442 rodzinnych przez A. G. mają zastosowanie, i od kiedy, przepisy

443 o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Tymczasem organowi było

444 wiadome, m.in. z oświadczenia A. G., że jej były mąż R. B.

445 G. od rozwodu w [...] r. zamieszkuje w Holandii. Potwierdziła to zresztą

446 odpowiedź Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł. z dnia [...]r.

447 Z tego względu należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone

448 w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że brak było uzasadnionych podstaw do

449 wystąpienia w trybie art. 23a ust. 2 ustawy przez właściwy organ do Marszałka

450 Województwa Ł. o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy

451 o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Inaczej bowiem niż przewiduje to

452 art. 23a ust. 2 ustawy, członek rodziny osoby uprawnionej – R. B.

453 G. nie wyjechał do państwa członkowskiego po wydaniu w dniu [...] r.

454 decyzji przyznającej A. G. zasiłek rodzinny na córkę S. G.,

455 lecz przebywał tam już wcześniej, od [...] r. Również trafnie Sąd pierwszej instancji

456 zakwestionował potraktowanie R. B. G., byłego męża

457 A. G., pozbawionego władzy rodzicielskiej wyrokiem Sądu Okręgowego

458 w Łodzi z dnia 26 listopada 1997 r., sygn. akt I C 1735/96, jako członka rodziny

459 w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy, któremu mogłyby jako rodzicowi przysługiwać

460 świadczenia rodzinne na dziecko.

461 14

462 W konsekwencji powyższych okoliczności zastosowanie w sprawie przez organy

463 art. 23a ust. 5 ustawy było nieprawidłowe, bowiem nie można uznać, że jedyną

464 podstawą do uchylenia w trybie tego przepisu, decyzji przyznającej świadczenie

465 rodzinne, w wyniku ustalenia, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów

466 zabezpieczenia społecznego jest wyłącznie stwierdzenie, że (były) członek rodziny

467 osoby uprawnionej przebywa poza granicami RP. Podzielić przy tym trzeba pogląd

468 Sądu pierwszej instancji, że zawarta w tym przepisie norma prawna przewidująca

469 możliwość uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzinne ma charakter

470 materialnoprawny, gdyż wywiera wpływ na prawa i obowiązki obywatela -

471 świadczeniobiorcy (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 477/10,

472 publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie, że wyjeżdżający członek rodziny osoby

473 uprawnionej "podlega ustawodawstwu" obcego państwa w zakresie świadczeń

474 rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów

475 zabezpieczenia społecznego wymaga: a) wskazania na przepis, który wyraźnie

476 predestynuje pracownika przybywającego z innego Państwa Członkowskiego jako

477 świadczeniobiorcę, albo b) wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub

478 instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek

479 skonkretyzowania takiego właśnie przepisu. Dopóki nie zostanie wykazane wystąpienie

480 takiego wyjątku od zasady określonej w art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach

481 rodzinnych, dopóty działa domniemanie, że osoba zamieszkująca w RP korzysta ze

482 świadczeń przyznanych ostateczną decyzją wójta w kraju, aż do końca okresu

483 świadczeniowego (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 556/10,

484 publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

485 Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w podstawach skargi

486 kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., który

487 określa co powinno zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego.

488 Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy, o których

489 mowa w powołanym wyżej przepisie, a ponadto pozwala prześledzić tok rozumowania

490 Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Odnośnie podniesionego

491 w skardze kasacyjnej braku wskazań, co do dalszego postępowania zauważyć wypada,

492 że w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji

493 wyraźnie stwierdził, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji

494 systemów zabezpieczenia społecznego i z tego powodu orzekł o uchyleniu zaskarżonej

495 decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, uznając to za

496 konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

497 15

498 Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia

499 przepisów prawa materialnego i procesowego okazały się niezasadne, Naczelny Sąc

500 Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.