Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2024 r., I OSK 2428/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2024 r., I OSK 2428/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. i N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 286/22 w sprawie ze skargi U. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr SKO-ŚR-4184/238/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 286/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. N., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie (dalej jako "SKO" lub "Kolegium") z 6 kwietnia 2022 r., nr SKO-ŚR-4184/238/2022 wydaną w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę.

3 W ocenie Sądu I instancji Kolegium dokonało prawidłowej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjmując, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, wskazane w przepisie art. 17 ust. 1 a u.ś.r. Niewątpliwie nie można automatycznie wykluczać wnioskodawczyni z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Jednakże byłoby to możliwe tylko w razie zaistnienia obiektywnych przyczyn, z których dzieci osoby wymagającej opieki, nie byłyby w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. To bowiem dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicami. Taką obiektywną przyczyną byłoby posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez dzieci. Ponieważ taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca, wyklucza to przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią.

4 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła U. N., zaskarżając ów wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:

5 I. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy:

6 1) poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) - dalej u.o.ś.r. polegającą na: przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez odwołującą opieki nad niepełnosprawną babcią, nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż babcia ma dzieci, na których jako spokrewnionych w pierwszym, stopniu - spoczywa obowiązek alimentacyjny,

7 2) uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny dzieci względem wymagającej opieki babci bez względu na szczególne okoliczności wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuczki, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej konstatacji, iż w sytuacji odwołującej nie zaktualizował się wynikający z przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 ze zm.) - dalej k.r.o. obowiązek alimentacyjny względem babci, co z kolei przesądziło o braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, - nieuprawnionym przyjęciu, że przepisy u.o.ś.r. pozwalają organowi na ustalanie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobę zobowiązaną, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego,

8 3) błędnym uznaniu, że przy braku formalnego potwierdzenia stanu zdrowia w postaci orzeczenia o niepełnosprawności osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności ocena ich możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią może być dokonana wyłącznie w aspekcie możliwości realizacji obowiązku alimentacji w formie świadczeń finansowych, a nie w odniesieniu, do przyczyn obiektywnych odnoszących się do faktycznego sprawowania opieki,

9 4) poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.o.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki,

10 II. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

11 1) art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) - dalej K.p.a. poprzez: niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez odwołującą i realnych możliwości sprawowania przez dzieci babci niepełnosprawnej opieki w zakresie wymaganym stanem zdrowia osoby z niepełnosprawnością, a przez to nieuprawnione uznanie, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji stanowi samo w sobie przeszkodę w nabyciu przez odwołującą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

12 2) art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w nie wyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia.

13 W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oraz poprzedzającej go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr SKO-Śr-4184/238/2022 i decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ślesin z dnia 27 stycznia 2022 r.

14 Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

17 Zarzuty na jakie powołano się w skardze kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże istota sprawy dotyczy wykładni powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej: u.ś.r.), art. 17 ust. 1a u.ś.r. Odniesienie się do tych zarzutów wymaga poczynienia kilku uwag natury ogólnej.

18 Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

19 Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. uzależniają również prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy istnieją inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mogące sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie k.r.o. do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają przy tym w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są one małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności

20 W myśl art. 129 § 1 k.r.o., jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Na podstawie zaś art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi.

21 Wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita. W orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

22 Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.

23 Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a u.ś.r.

24 Przyjęcie jednego z dwóch przedstawionych przeciwstawnych sposobów wykładni wyżej wymienionych przepisów ma kluczowe znaczenie w sprawie, albowiem z okoliczności sprawy wynika, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła wnuczka osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy w dacie wydania kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki decyzji żyły jej dwie córki, które nie legitymowały się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności.

25 Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę I OPS 2/22 następującej treści:

26 "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);

27 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)"

28 Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższej uchwały przyjął także, że regulacja art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. statuująca warunek legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji RP. Podkreślono przy tym, że rozbieżności w stosowaniu powyższego przepisu nie dotyczyły rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i koniecznością poszukiwania normy prawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. Natomiast wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych przewidzianych w tej ustawie. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem określonego pierwszeństwa osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

29 Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

30 W świetle powyższego, jako chybiony należało ocenić zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Sąd ten bowiem trafnie przyjął, że obowiązek alimentacyjny względem babci skarżącej winien być w pierwszej kolejności realizowany przez córki, w sytuacji nie legitymowania się przez te osoby orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

31 W konsekwencji chybione okazały się także zarzuty opisane w pkt I ppkt 2 i 3 skargi kasacyjnej, gdyż odnoszą się do kwestii już omówionej wyżej. Skład wydający ww. uchwałę z 14 listopada 2020 r. podniósł w szczególności, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane (jakim w realiach rozpoznawanej sprawy kasacyjnej jest legitymowanie się przez dzieci osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej.

32 Wreszcie za niezasadny należało także uznać zarzut opisany w pkt I ppkt 4 skargi kasacyjnej. Niewątpliwie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przepis ten powinien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18. roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. Jednak w przedmiotowej sprawie ta kwestia nie była powodem odmowy przyznania skarżącej kasacyjnie świadczenia pielęgnacyjnego. Organy za zasadniczy powód odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uznały brak legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności.

33 Za niezasadny należy również uznać drugi z zarzutów skargi kasacyjnej – naruszenia przepisów postępowania, które miało polegać na naruszeniu art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez odwołującą i realnych możliwości sprawowania przez dzieci babci niepełnosprawnej opieki w zakresie wymaganym stanem zdrowia osoby z niepełnosprawnością. Jak to już bowiem wyżej wyjaśniono, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, jedynie w sytuacji, w której córki osoby wymagającej opieki legitymowałyby się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce, o ile oczywiście organy ustaliłby spełnienie kryteriów pozytywnych wskazanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Niezasadne w tych okolicznościach byłoby prowadzenie postępowania odnośnie zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą i realnych możliwości sprawowania przez dzieci babci niepełnosprawnej opieki w zakresie wymaganym stanem zdrowia osoby z niepełnosprawnością.

34 Podsumowując powyższe wywody, za niezasadne w konsekwencji należy uznać zarzuty zawarte w pkt II ppkt 2 petitum skargi.

35 Przepis art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

36 Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.