Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2018 r., I OSK 2424/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2018 r., I OSK 2424/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 218/17 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 czerwca

3 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 218/17, po rozpoznaniu skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

4 Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

5 Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Prezydent W. odmówił I. S. (skarżąca) przyznania świadczenia w formie zasiłków rodzinnych na dzieci: B. Z., B. S. i B. S. oraz dodatków do tego zasiłku: z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez B. Z. i z tytułu wychowywania dziecka – B. S. – w rodzinie wielodzietnej, w związku z przekroczeniem przez rodzinę strony ustawowego kryterium dochodowego. Organ podał, iż w przypadku rodziny skarżącej nastąpiło uzyskanie dochodu spowodowane zarejestrowaniem przez nią działalności gospodarczej w dniu 14 lipca 2016 r. Skarżąca nie osiągnęła jednak z tego tytułu dochodu. Organ wskazał zatem, iż w 2015 r. skarżąca uzyskała dochód w kwocie 33 265,48 zł, zaś jej mąż uzyskał dochód w kwocie 35 364,22 zł. Do powyższych dochodów należało doliczyć dochód uzyskany przez nią z tytułu zasądzonych na rzecz B. Z. alimentów, oraz odliczyć alimenty zasądzone od G. S. na rzecz A. S. i B. S. Po uwzględnieniu powyższego, łączny dochód uzyskany w 2015 r. przez skarżącą wyniósł 38 665,48 zł, zaś jej męża – 23 364,22 zł. Tym samym suma dochodów rodziny skarżącej wynosiła 62 029,70 zł, a przeciętny miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 1 033,83 zł i przekroczył kryterium ustawowe.

6 Skarżąca odwołała się od powyższych decyzji wskazując, iż organ powinien uznać dochód uzyskany przez nią w 2015 r. z tytułu zasiłku macierzyńskiego za dochód utracony. Był to dochód "wynikający ze współpracy w firmie męża".

7 Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że łączny dochód męża skarżącej, uzyskany w 2015 r. wyniósł 23 364,22 zł. Oznacza to, iż jego przeciętny miesięczny dochód w tym okresie wyniósł 1 947,01 zł. Jednocześnie, w tym samym czasie, skarżąca uzyskała dochód z tytułu otrzymywanego zasiłku macierzyńskiego w kwocie 35 619,48 zł, przy czym składki na ubezpieczenia społeczne odliczone od dochodu wyniosły – 0 zł, a podatek należny – 2 354 zł, zaś składki na ubezpieczenie zdrowotne wyniosły – 0 zł. Tym samym, dochód, o którym mowa w art. 3 pkt 1 a) ustawy o świadczeniach rodzinnych osiągnięty przez skarżącą w 2015 r. wyniósł 33 265,48 zł. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, iż organ pierwszej instancji prawidłowo nie uznał, aby utrata dochodu uzyskanego przez skarżącą z powyższego tytułu, była utratą dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm., dalej: u.ś.r.). Przepis ten zawiera bowiem zamknięty katalog okoliczności, pozwalających na nieuwzględnienie dochodu uzyskanego z danego źródła, przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych. Kolegium podkreśliło, że konstrukcja przyjęta w przytoczonej wyżej definicji "utraty dochodu" wyklucza stosowanie wykładni rozszerzającej i kwalifikowanie do tego pojęcia innych, niż wymienione w nich przypadków zmniejszenia dochodu.

8 Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy zauważył, iż dochód uzyskany przez skarżącą w 2015 r. pochodził z tytułu zasiłku macierzyńskiego wypłaconego z tytułu pozostawania osobą współpracującą z osobą prowadzącą działalność gospodarczą. Za osobę współpracującą, zgodnie z art. 8 ust. 11 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm.), uważa się zaś małżonka, dzieci własne, dzieci drugiego małżonka i dzieci przysposobione, rodziców, macochę i ojczyma oraz osoby przysposabiające, jeżeli pozostają z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym i współpracują przy prowadzeniu tej działalności lub wykonywaniu umowy agencyjnej lub umowy zlecenia; nie dotyczy to osób, z którymi została zawarta umowa o pracę w celu przygotowania zawodowego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz art. 12 ust 1 tej ustawy osoba taka obowiązkowo podlega ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu. Stosownie natomiast do art. 11 ust. 2 tej ustawy, ubezpieczenie chorobowe dla osoby współpracującej ma charakter dobrowolny. Z akt sprawy wynika, że zasiłek macierzyński dla skarżącej wypłacany był przez ZUS w okresie pozostawania osobą współpracująca, z tytułu objęcia dobrowolnym ubezpieczeniem chorobowym. Wyklucza to możliwość uznania dochodu osiągniętego z tego tytułu, za dochód utracony, o którym mowa w art. 3 pkt 23 lit c) ustawy. Nie był on bowiem substytutem wynagrodzenia wypłacanego w związku ze stosunkiem pracy. Innymi słowy, nie przysługiwał skarżącej jako osobie ubezpieczonej z tytułu bycia pracownikiem (osobą podlegającą obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu, zdrowotnemu i chorobowemu), a zatem jego utrata nie była związana z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową rozumieć bowiem należy wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zdaniem Kolegium, dochodu uzyskanego przez skarżącą w 2015 r. nie można było również uznać za dochód utracony w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit h) u.ś.r., zgodnie z którym utratą dochodu jest również utrata zasiłku macierzyńskiego, przysługującego po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

9 Organ odwoławczy wskazał, że do dochodu skarżącej, właściwego dla ustalenia jej uprawnień do świadczeń rodzinnych, doliczyć jednocześnie należało kwotę uzyskanych w 2015 r. alimentów - 5 400 zł. Z powyższego wynika, że łączny dochód skarżącej, uzyskany przez nią w 2015 r. wyniósł 38 665,48 zł. Oznacza to, iż jej przeciętny miesięczny dochód w tym okresie wyniósł 3 222,12 zł. Tym samym łączny dochód jej rodziny, który należy brać pod uwagę przy weryfikacji prawa do zasiłku rodzinnego wynosi 5 168,13 zł. Dochód zaś w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 1 033,83 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe przewidziane w art. 5 ust. 1, u.ś.r. Kolegium wskazało przy tym, że w związku z faktem, iż kwota przekroczenia dochodu przez rodzinę jest wyższa niż miesięczna kwota zasiłków wraz z dodatkami, świadczenia rodzinne nie przysługują również przy zastosowaniu mechanizmu przewidzianego w art. 5 ust. 3 i n. u.ś.r.

10 W skardze do WSA we Wrocławiu na decyzję organu odwoławczego skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 23 u.ś.r. przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że osiągany przez skarżącą dochód z tytułu pobierania zasiłku macierzyńskiego wypłacanego przez ZUS z ubezpieczenia chorobowego, którym była objęta jako osoba współpracująca z osobą prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą, nie jest substytutem wynagrodzenia wypłacanego w związku ze stosunkiem pracy, a wskutek tego błędnym uznaniu braku podstaw do zakwalifikowania otrzymywanego przez skarżącą zasiłku macierzyńskiego do dochodu utraconego. Podniosła również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 11, 77, 86 i 89 oraz 107 § 3 K.p.a.

11 W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie argumentując podobnie jak czyniło to w uzasadnieniu decyzji ostatecznej.

12 Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę. Wbrew temu, co przyjęły organy administracji, Sąd I instancji uznał, że dochód z ubezpieczenia społecznego należy potraktować jako dochód utracony. Na równi bowiem z utratą zasiłku macierzyńskiego, przysługującego po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy traktować utratę tego rodzaju zasiłku pobieranego przez osobę współpracująca z osobą prowadzącą działalność gospodarczą. Nie ulega bowiem wątpliwości, że niezależnie od źródła pochodzenia zasiłek macierzyński w jednym i drugim przypadku jest tym samym okresowym świadczeniem pieniężnym z ubezpieczenia społecznego. Zdaniem Sądu I instancji, odmienne traktowanie zasiłku macierzyńskiego, pobieranego przez osobę współpracującą i wykluczenie go z kręgu dochodu utraconego narusza art. 32 Konstytucji RP, według którego wszyscy są wobec prawa równi. Z tej generalnej zasady wynika zakaz stosowania dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym. Dyskryminacji tego rodzaju nie mogą usprawiedliwiać żadne przepisy i żadne przyczyny. Od zasady równości Konstytucja nie zna żadnych odstępstw i wyjątków. Trybunał Konstytucyjny, w swoich orzeczeniach zajmował się ta kwestią podkreślając, że istota konstytucyjnej zasady równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną), w równym stopniu mają być traktowane równo, tj. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminacyjnych, jak i faworyzujących (wyrok TK z dnia 29 września 1997 r., K 15/97). W uzasadnieniu powołanego orzeczenia trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że zróżnicowanie sytuacji prawnej jest dopuszczalne, jednak tylko wtedy, gdy przemawiają zatem inne, istotne argumenty konstytucyjne, np. zasada sprawiedliwości społecznej (...).

13 W ocenie Sądu I instancji, w tym przypadku takich argumentów brak. Nie do zaakceptowania jest więc pogląd, według którego zasiłku macierzyńskiego pobieranego przez osobę współpracująca nie można traktować na równi z zasiłkiem macierzyńskim przysługującym po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej do czego wiedzie interpretacja art. 3 pkt 23 lit c u.ś.r. z uwzględnieniem treści art. 32 Konstytucji RP.

14 Mając powyższe na uwadze WSA we Wrocławiu uchylił obie wydane w tej sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

15 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło SKO w W. wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:

16 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy organ administracji zasadnie odmówił przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na troje dzieci,

17 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 23 lit. c i h u.ś.r. przez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do konstatacji, że na równi z utratą zasiłku macierzyńskiego przysługującego po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy traktować utratę zasiłku macierzyńskiego pobieranego przez osobę współpracującą z osobą prowadzącą działalność gospodarczą, do czego wiedzie interpretacja art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r. z uwzględnieniem art. 32 Konstytucji RP.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

20 Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego i sprowadza się do podważenia dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 3 pkt 23 lit. c i h u.ś.r. Zgodnie ze wskazanymi przepisami utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną: utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 23 lit. c) oraz utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 23 lit. h). Kwestią sporną pozostaje czy wskazane przepisy mają zastosowanie do sytuacji utraty zasiłku macierzyńskiego pobieranego przez osobę współpracującą z osobą prowadzącą działalność gospodarczą.

21 Nie ma sporu co do tego, że skarżąca pobierała zasiłek macierzyński w okresie, kiedy pozostawała osobą współpracującą, o której mowa w art. 8 pkt 11 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Bezsporne pozostaje również, że zasiłek ten wypłacany był przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z tytułu objęcia dobrowolnym ubezpieczeniem chorobowym, a jego utrata spowodowana została upływem okresu pobierania. Zaprzestanie wypłaty zasiłku nie nastąpiło zatem wskutek utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której stanowi przepis art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r. Wskazywana regulacja nie miała więc zastosowania w tym przypadku, nie mogło zatem z tej przyczyny dojść do jej naruszenia. Z tego względu za zbędne uznać należało wywody kontrolowanego sądu, odnoszące się do interpretacji przepisu art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r. Wadliwość ta nie mogła jednak podważyć prawidłowości argumentacji Sądu I instancji w pozostałej części, w tym dokonanej interpretacji pojęcia utraty dochodu, wynikającej z definicji zawartej w art. 3 pkt 23 lit. h u.ś.r.

22 Naczelny Sąd Administracyjny za słuszne uznaje wyrażone przez kontrolowany sąd stanowisko, że literalne brzmienie przepisu art. 3 pkt 23 lit. h u.ś.r. nie pozwala na przyjęcie, iż utrata zasiłku macierzyńskiego w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi utratę dochodu, rozumianego jako utratę tego świadczenia, przysługującego po ustaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Poprzestanie na wykładni gramatycznej przepisu art. 3 pkt 23 lit. h u.ś.r. skutkuje zatem pominięciem osób, które faktycznie utraciły jedyny realny dochód na skutek upływu okresu pobierania zasiłku macierzyńskiego, w trakcie objęcia dobrowolnym ubezpieczeniem chorobowym za czas pozostawania osobą współpracującą. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji skorzystanie z dyrektyw wykładni językowej prowadzi w omawianej sytuacji do rozwiązań sprzecznych z wartościami konstytucyjnymi, w szczególności zawartymi w art. 32 Konstytucji RP. Tymczasem jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia przepisu powinna brać pod uwagę kontekst konstytucyjny. Sprzeczność wykładni językowej z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi czyni koniecznym odwołanie się do wykładni systemowej, funkcjonalnej. Zdarza się także, że przepis językowo jasny okaże się wątpliwy gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. W każdej sytuacji, gdy nasuwa się podejrzenie, że wynik wykładni językowej może okazać się nieadekwatny interpretator powinien skonfrontować go z wykładnią systemową i funkcjonalną. Ustalając znaczenie językowe przepisu w takiej sytuacji należy brać pod uwagę kontekst systemowy i funkcjonalny, a więc inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że zdarzenia wymienione w katalogu określonym w punktach a-l przepisu art. 3 pkt 23 u.ś.r. należy traktować jako przesłanki nierozerwalnie związane z rozumieniem zwrotu "utrata dochodu", a w konsekwencji jako zdarzenia, które należy rozważać w kontekście tego właśnie zwrotu. W języku polskim słowo "utrata" rozumiane jest jako strata, zanik ubytek, "fakt, że ktoś (rzadziej coś) został pozbawiony kogoś lub czegoś" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 487). Zdarzenia wymienione w katalogu określonym art. 3 pkt 23 u.ś.r., to zdarzenia wpływające w taki właśnie sposób na dochody określonej osoby. Z dotychczasowego stanu sprawy wynika, że skarżąca współpracowała przy prowadzeniu działalności gospodarczej, prowadzonej przez męża, nie osiągając z tego tytułu dochodu. W takim przypadku kontynuacja współpracy, stanowiącej tytuł ubezpieczenia społecznego, po wyczerpaniu okresu pobierania zasiłku macierzyńskiego, nie będzie skutkowała uzyskaniem jakiegokolwiek dochodu. Z tego też względu sytuacja osoby współpracującej, która utraciła zasiłek macierzyński z powodu upływu okresu pobierania jest więc taka sama jak osoby, która świadczenie to utraciła już po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W obu przypadkach bowiem utrata zasiłku macierzyńskiego jest równoznaczna z utratą jedynego dochodu tych osób. Jedyną różnicą pozostaje to, że osoba współpracująca ma możliwość kontynuowania działalności stanowiącej tytuł ubezpieczenia społecznego. Jak już jednak wyżej zaznaczono nie będzie się to wiązało z uzyskaniem przez nią jakiegokolwiek dochodu z tego tytułu. Nie ma więc żadnych racjonalnych powodów do różnicowania sytuacji prawnej tych osób i nieuwzględnienia zmiany w strukturze dochodów osoby współpracującej w postaci utraty dochodu spowodowanej utratą zasiłku macierzyńskiego. Należy ponadto mieć na względzie, że wprowadzone w ustawie o świadczeniach rodzinnych zasady uwzględniania utraty i uzyskania dochodów przy ustalaniu wysokości dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę służą przede wszystkim ustaleniu rzeczywistej wysokości tego dochodu. Ustawodawca uzależnił, co do zasady, prawo do pomniejszenia dochodu rodziny od samego faktu utraty dochodu przez któregoś z jej członków - niezależnie od tego, kiedy owa utrata nastąpiła i w jakim terminie nastąpiło ewentualne uzyskanie innego dochodu. Chodzi bowiem o wyeliminowanie z dochodu rodziny tych dochodów, których członek rodziny w okresie rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia już nie uzyskuje. Ma to na celu, możliwie najbardziej obiektywne zbliżenie się do sytuacji dochodowej osoby (i jej rodziny) starającej się o przyznanie zasiłku.

23 Mając na uwadze istotę świadczeń rodzinnych, które stanowią system wsparcia rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, nie do przyjęcia jest stanowisko, zgodnie z którym pomimo faktycznego obniżenia dochodu rodziny nie znalazłoby to odzwierciedlenia w ustalaniu jej dochodu, który to dochód stanowi podstawowe kryterium przyznawania świadczeń rodzinnych. W analizowanym przypadku wykładnia wyłącznie językowa art. 3 pkt 23 lit. h u.ś.r. prowadziłaby do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej osób, którym przysługiwał zasiłek macierzyński i dla których to świadczenie stanowiło jedyne źródło dochodu, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przy wykładni tego uregulowania Sąd I instancji prawidłowo przyjął rezultaty wykładni prokonstytucyjnej (w tym przypadku jednocześnie systemowej i funkcjonalnej), prowadzące do przyjęcia, iż utrata zasiłku macierzyńskiego przez osobę współpracującą, o której mowa w art. 8 pkt 11 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wypełnia przesłankę "utraty dochodu" uzasadniającą zastosowanie przepisów o utracie dochodu, tj. art. 5 ust. 4 u.ś.r. Językowa wykładnia przepisu art. 3 pkt 23 lit. h u.ś.r. dokonana w oderwaniu od całej regulacji ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji RP nie może w tym przypadku zostać zaakceptowana.

24 Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zasadności zarzutu naruszenia art. 3 pkt 23 lit. c i h u.ś.r.

25 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, orzekł jak sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.