Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2022 r., I OSK 2375/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2022 r., I OSK 2375/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. i T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 61/20 w sprawie ze skargi A.S. i T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 czerwca 2020 r. oddalił skargę A. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] października 2019 r. w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący. Zaskarżyli to rozstrzygnięcie w całości, wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania bądź uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

4 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 193 ust. 6a i art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1111, z późn. zm.), dalej: uwr, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z § 76 ust. 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. z 2015 r. poz. 1872, z późn. zm.), dalej: rozporządzenie, przez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku czego doszło do uznania, że organy wypełniły zobowiązania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 25 października 2018 r. (sygn. akt IV SA/Gl 660/18) i prawidłowo określiły wysokość opłat za pobyt córki skarżących w Ośrodku Terapii Uzależnień Dzieci i Młodzieży w J. w okresie od [...] maja 2013 r. do [...] sierpnia 2013 r.;

5 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 153 i art. 170 ppsa przez przyjęcie, że związanie oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 25 października 2018 r. (sygn. akt IV SA/Gl 660/18) oznacza, że rolą Sądu było jedynie zweryfikowanie czy organy zastosowały się do zaleceń i wskazań zawartych w ww. wyroku i pominięcie zarzutów naruszenia art. 193 ust. 6a uwr, które nie były przedmiotem rozstrzygnięcia wyroku z 25 października 2018 r.;

6 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez przyjęcie, że organy administracji publicznej rozpatrujące sprawę uczyniły zadość wskazaniom zawartym w wyroku z 25 października 2018 r.

7 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8 Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

9 Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

10 Osią sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia możliwości (zasadności) ponoszenia przez rodziców kosztów pobytu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej w sytuacji, gdy dziecko to fizycznie nie przebywa w tej placówce, a jednocześnie nie przebywa u rodziców. Jak wynika bowiem z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, córka skarżących w okresie od [...] maja do [...] sierpnia 2013 r. nie przebywała w Ośrodku Terapii Uzależnień Dzieci i Młodzieży w J. W toku postępowania administracyjnego organy ustaliły, że córka skarżących w dniu [...] maja 2013 r. samowolnie oddaliła się z tego Ośrodka, w dniach [...] maja – [...] czerwca 2013 r. przebywała w Wojewódzkim Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w L., w dniu [...] czerwca 2013 r. ponownie dokonała samowolnego oddalenia się, a postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z [...] czerwca 2013 r. została tymczasowo umieszczona w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w S. Jednocześnie ze stanowiska skarżących wynika, że w tym czasie ich córka znajdowała się pod ich rzeczywistą opieką, to oni odwiedzali ja w placówce leczniczej oraz zapewniali jej odzież i przybory szkolne.

11 Przed przystąpieniem do analizy zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że sprawa opłaty za pobyt córki skarżących w placówce opiekuńczo-wychowawczej była już w przeszłości przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Wyrokiem z 20 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 566/15, uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując, że kwestia określenia opłaty za pobyt w tego typu placówce może być rozpatrywana dopiero po wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odstąpienia od ustalenia takiej opłaty. Odstąpienie od ustalenia opłaty powoduje bowiem, że problematyka ustalenia wysokości tej opłaty staje się bezprzedmiotowa. Z kolei w orzeczeniu z 25 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 660/18, wskazał, że opłata za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej nie może mieć charakteru dowolnego i powinna odpowiadać co do zasady kosztom pobytu poniesionym przez taki ośrodek. W konsekwencji uchylając zaskarżoną decyzję Kolegium w części dotyczącej określenia kosztów pobytu córki skarżących w ośrodku w okresie [...] maja – [...] sierpnia 2013 r. nakazał ustalenie wysokości kosztów poniesionych w tym okresie przez ten ośrodek w związku ze skierowaniem do niego córki skarżących.

12 Wskazane powyżej orzeczenia wydane w rozpoznawanej sprawie powodują, że zarówno zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, jak i niniejsze orzeczenie wydawane są w warunkach wskazanych w art. 153 i art. 170 ppsa. Zgodnie z tymi przepisami ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 ppsa). Jednocześnie orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 ppsa).

13 Jak wynika z uzasadnień przywołanych powyżej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w rozpoznawanej sprawie składy orzekające opowiedziały się za koniecznością ustalenia opłaty z tytułu pobytu córki skarżących w ośrodku opiekuńczo-wychowawczym niezależnie od faktu, że w spornym okresie od [...] maja do [...] sierpnia 2013 r. zainteresowana nie przebywała w tym ośrodku, z tym zastrzeżeniem, że ustalona opłata powinna odpowiadać rzeczywistym kosztom poniesionym przez ten ośrodek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie sformułowanie zaleceń co do dalszego postępowania wskazuje, że skład orzekający na poprzednim etapie sprawy uznał, że w sprawie nie znajduje zastosowanie art. 193 ust. 6a uwr, stanowiący, że opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie ponosi się za okres, w którym dziecko umieszczone w tej pieczy przebywa u rodziców, nawet jeżeli stwierdzenie takie nie zostało wyraźnie zamieszczone w uzasadnieniu wyroku. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że skarżący, składając skargę rozpoznaną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 25 października 2018 r., jako jeden z zarzutów wskazali naruszenie przytoczonego powyżej przepisu. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20 i z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20). Tym samym nie sposób zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, który stwierdził, że kwestia zastosowania art. 193 ust. 6a uwr nie była dotychczas przedmiotem rozstrzygania, w związku z czym ten aspekt nie korzysta z ograniczenia rozpoznania na podstawie art. 153 i art. 170 ppsa. Oznacza to, że działanie organów zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego o ustalenie kosztów poniesionych na córkę skarżących przez ośrodek w okresie [...] maja – [...] sierpnia 2013 r. z pominięciem argumentacji, że w tym okresie córka skarżących pozostawała pod faktyczną opieką skarżących czyniło zadość wytycznym sądu administracyjnego wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu. W konsekwencji powyższego nie można uznać, że zarzut naruszenia przez Sad pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 i art. 170 ppsa zasługiwał na uwzględnienie.

14 W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było także podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro bowiem składy orzekające na poprzednich etapach sprawy nie znalazły podstaw do zastosowania w niej art. 193 ust. 6a uwr, a postępowanie wyjaśniające miało na celu zbadanie wysokości kosztów poniesionych przez ośrodek opiekuńczo-wychowawczy w związku ze skierowaniem do niego córki skarżących w okresie od [...] maja do [...] sierpnia 2013 r., to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku zasadnie nie dokonywał samodzielnej oceny postępowania administracyjnego i działań organów administracji publicznej w zakresie badania czy córka skarżących w tym okresie przebywała u skarżących i nie ustalał możliwości zastosowania art. 193 ust. 6a uwr w zakresie pomniejszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej o koszty odpowiadające okresowi ewentualnego pobytu zainteresowanej u skarżących. Tym samym zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 193 ust. 6a i art. 194 ust. 1 uwr i art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa w zw. z § 76 ust. 10 rozporządzenia, a także powiązany z nim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa należało uznać za niezasadne.

15 Na marginesie powyższych rozważań wypada jedynie zasygnalizować, że fakt przebywania córki skarżących poza ośrodkiem opiekuńczo-wychowawczym w okresie od [...] maja do [...] sierpnia 2013 r. nie spełniał przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 193 ust. 6a uwr i pomniejszenie należnej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej za ten okres. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny przepis ten dotyczy pobytu dziecka u rodziców, który nosi znamiona pobytu legalnego (por. S. Nitecki, A. Wilk, ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, teza 2 komentarza do art. 193, Lex on-line, czy K. Tryniszewska, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, Komentarz, wyd. II, teza 5 komentarza do art. 193, Lex on-line). Za pobyt taki z całą pewnością nie można uznać ewentualnego pobytu spowodowanego samowolnym oddaleniem się dziecka z placówki opiekuńczo-wychowawczej i związanych z tym konsekwencji, takich jak tymczasowe umieszczenie dziecka w młodzieżowym ośrodku wychowawczym.

16 Nie budzi tez zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte przez Sąd I instancji ustalenie organów, iż placówka, nawet podczas nieusprawiedliwionej nieobecności dziecka, musiała być w każdej chwili przygotowana na jego ewentualny powrót, musiała zapewnić obecność nauczycieli, terapeutów, a także zabezpieczyć wyżywienie.

17 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.