Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., I OSK 2244/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., I OSK 2244/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 czerwca 2016r., sygn. akt II SA/Go 397/16 w sprawie ze skargi E. O. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] marca 2016r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 15

3 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 397/16, po rozpoznaniu skargi E.

4 O. na decyzję Wojewody Lubuskiego z [...] 2016 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia -

5 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu

6 W. z [...] 2016 r., nr [...].

7 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Lubuski.

8 Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

9 1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77

10 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik

11 sprawy, poprzez uwzględnienie skargi, mimo iż postępowanie administracyjne

12 nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, w szczególności poprzez

13 nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana przy

14 nieustalonych faktach dotyczących samego zatrudnienia E.

15 O., jak i jego świadomości działania, a także w sytuacji, gdy organy

16 administracji publicznej nie wykazały okoliczności uzasadniających żądanie

17 zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, określonych w art. 76 ust. 1 i 2

18 ustawy o promocji zatrudnienia;

19 2. prawa materialnego, tj. art. 76 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 4 i art. 2 ust. 1 pkt

20 2 lit. I ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach

21 rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645, ze zm.), poprzez błędną wykładnię,

22 polegającą na przyjęciu, że zatrudnienie w celu uzyskania ubezpieczenia

23 społecznego nie stanowi okoliczności uzasadniającej utratę statusu

24 bezrobotnego, a w konsekwencji nie prowadzi do obowiązku zwrotu nienależnie

25 pobranego świadczenia.

26 Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie

27 zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi

28 Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania,

29 ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o

30 zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Wojewody Lubuskiego kosztów

31 postępowania.

32 1

33 Sygn. akt I OSK 2244/16

34 Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje.

35 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma

36 usprawiedliwionych podstaw.

37 Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed

38 sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - p.p.s.a. - skargę

39 kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa

40 materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu

41 przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik

42 sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej,

43 albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi

44 kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki

45 nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

46 Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi

47 kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej

48 zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2

49 p.p.s.a.).

50 Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych,

51 rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące

52 naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa

53 materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy

54 stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez

55 naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego

56 wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa

57 zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.

58 Zarzut oparty na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) sprowadza

59 się do tego, że - w ocenie skarżącego kasacyjnie - Sąd I instancji bezpodstawnie

60 przyjął, iż zaskarżona decyzja została wydana przy nieustalonych faktach dotyczących

61 samego zatrudnienia E. O., jak i jego świadomości działania, a

62 także w sytuacji, gdy organy administracji publicznej nie wykazały okoliczności

63 uzasadniających żądanie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 145 § 1 pkt 1

64 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Przypomnieć należy

65 tylko, że w sprawie chodzi o zwrot nienależnego świadczenia w postaci kosztów

66 szkolenia, na które składają się: odpłatność za szkolenie dla instytucji szkolącej w

67 kwocie 1885 zł i koszty badań lekarskich w kwocie 355 zł, poniesionych przez

68 2

69 Sygn. akt I OSK 2244/16

70 Powiatowy Urząd Pracy we W. za udział w szkoleniu pod nazwą "Kurs Prawa

71 jazdy kategorii C" oraz stypendium w kwocie 379,10 zł za udział w tym szkoleniu.

72 Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak stanowisko Sądu I instancji, że

73 organy nie wyjaśniły w dostateczny sposób, czy E. O. nie informując o

74 świadczeniu pracy zarobkowej na rzecz Koła Łowieckiego "Dz." w Z. G.

75 świadomie wprowadził w błąd Powiatowy Urząd Pracy. Zgodnie z art. 76 ust. 1 i ust. 2

76 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku

77 pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645, ze zm.) osoba, która pobrała nienależne świadczenie

78 pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji,

79 kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na

80 podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Za

81 nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się: świadczenie pieniężne

82 wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego

83 pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach;

84 świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub

85 sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w

86 błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie. To samo

87 dotyczy kosztów szkolenia, o których mowa w pkt 4.

88 W sprawie tej podstawową kwestią było - mając na uwadze treść wskazanej

89 regulacji - wyjaśnienie, czy rzeczywiście zaistniały podstawy do uznania uzyskanych

90 przez E. O. kosztów szkolenia, badań i stypendium za "pobrane

91 nienależnie świadczenie". Dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane konieczne

92 jest wystąpienie wskazanych tam przesłanek, tj. muszą zaistnieć okoliczności

93 powodujące ustanie prawa do pobierania świadczenia, pobierający świadczenie musi

94 być wcześniej pouczony o konsekwencjach takich okoliczności, pobierający złożył

95 nieprawdziwe oświadczenie lub sfałszował dokumenty albo zaszły inne przypadki

96 świadomego wprowadzenia w błąd organu. Wszystkie przesłanki wskazane w przepisie

97 art. 76 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, do

98 jego winy w ujęciu subiektywnym. Dlatego też organ był zobowiązany do ustalenia, czy

99 nieuprawnione skierowanie na szkolenie, badania i pobranie stypendium nastąpiło z

100 winy skarżącego. W okolicznościach faktycznych sprawy przyjęcie, że pobrane przez

101 E. O. świadczenie było nienależne w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 1,

102 2 i 4 ustawy o promocji zatrudnienia, wymagało wykazania negatywnego zachowania

103 skarżącego, ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków

104 publicznych. Zgodnie z art. 76 ust. 1 i ust. 2 ustawy, obowiązek zwrotu został połączony

105 Sygn. akt I OSK 2244/16

106 nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem

107 "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są zaś pojęciami

108 tożsamymi. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę na to, że "nienależne

109 świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy

110 świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła.

111 Zatem pojęcie to nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast

112 "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można

113 przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania

114 (zawinionego zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek obciąża tylko tego,

115 kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy

116 zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna

117 pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie

118 nieprawdziwych oświadczeń, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego

119 wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyroki

120 Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2009 r. I OSK 826/09 i z 6

121 października 2015 r. I OSK 555/14).

122 Ponadto dla uznania świadomego wprowadzenia organu w błąd przez stronę

123 istotne jest stwierdzenie, czy strona była świadoma, że fakty które zataiła, bądź co do

124 których poświadczyła nieprawdę, były istotne dla sprawy, a zatem czy zdawała sobie

125 sprawę z ich znaczenia, co wiąże się z pouczeniem o tym, jakie okoliczności faktyczne

126 są istotne dla rozstrzygnięcia indywidualnej i konkretnej sprawy oraz wyjaśnieniu zasad

127 odpowiedzialności w przypadku nieuprawnionego korzystania ze świadczeń

128 przysługujących osobom uznanym za bezrobotne.

129 W niniejszej sprawie z oświadczenia osoby skierowanej na szkolenie, jakie

130 E. O. podpisał w dniu [...] 2015 r. wynika, że zobowiązał się on do

131 zwrotu kosztów szkolenia w przypadku nieukończenia szkolenia z wyjątkiem sytuacji,

132 gdy powodem nieukończenia było podjęcie zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub

133 działalności gospodarczej (pkt 1 lit. d oświadczenia). Mimo, że jest to przytoczenie

134 fragmentu przepisu (art. 41 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia), to taka redakcja

135 oświadczenia przygotowanego przez organ (bez właściwego kontekstu) wręcz przeczy,

136 a nie potwierdza tezę, że ewentualne zatrudnienie może być powodem żądania zwrotu

137 świadczenia. Oczywiście treść tego oświadczenia nie wyczerpuje pouczenia, jakie

138 otrzymał E. O., gdyż wcześniej ([...] i [...] 2014 r.) podpisał

139 informację dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy. Jednakże na

140 podstawie tych informacji, będących kilkustronicowym zbiorem "suchych" norm, nie

141 4

142 Sygn. akt I OSK 2244/16

143 sposób przyjąć, że osoba nie obeznana z językiem prawniczym jest w stanie zrozumieć

144 (ustalić) wszystkie okoliczności mogące skutkować utratą przyznanych świadczeń. Tym

145 bardziej, że w niniejszej sprawie chodziło o jednodniowe (bez żadnej ciągłości w czasie

146 i bez żadnych zobowiązań na przyszłość) zatrudnienie w charakterze "nagonki", co

147 potocznie nie musi (lub wręcz nie powinno) kojarzyć się z pozostawaniem w

148 zatrudnieniu. Z oświadczenia bezrobotnego podpisanego przez E.

149 O. [...] 2014 r. wynika ponadto, że nie uzyskuje on miesięcznie

150 przychodu w wysokości połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę (pkt 10

151 oświadczenia), co mogłoby sugerować, że tylko wyższy przychód jest przeszkodą dla

152 statusu bezrobotnego. O braku świadomości informowania o jednodniowym

153 zatrudnieniu wspomina też E. O. w odwołaniu od decyzji PUP z [...] 2015 r.

154 Dokonując błędnej wykładni art. 76 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o promocji

155 zatrudnienia, organy obydwu instancji pominęły w swoich wyjaśnieniach, jaki był stan

156 świadomości E. O., co do istotności faktu jednodniowego

157 zatrudnienia w na rzecz Koła Łowieckiego "Dz." w Z. G. i czy wobec tego

158 nieuprawnione skierowanie go na szkolenie, badania i przyznanie stypendium nastąpiło

159 z winy skarżącego. W każdym razie zakwestionowane przez Sąd I instancji decyzje

160 ustaleń takich nie zawierają.

161 Odnośnie zaś zarzutu powołanego w pkt 2 skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że

162 dla uznania nienależnie pobranego świadczenia nie wystarczy poprzestać na ustaleniu,

163 że Koło Łowieckie odprowadziło z tytułu umowy zlecenia składki na ubezpieczenie

164 społeczne (co też w części jest przez skarżącego kwestionowane), gdyż okoliczności

165 powodujące ustanie prawa do świadczeń stanowią tylko jedną z przesłanek nienależnie

166 pobranego świadczenia. Dlatego też rację ma Sąd I instancji, że postępowanie

167 administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art.

168 107 § 3 k.p.a.

169 Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd

170 Administracyjny orzekł jak w wyroku. Na zakończenie wyjaśnić jedynie należy, że

171 uzasadnienie do zapadłego w tej sprawie wyroku sporządzone zostało zgodnie z

172 wymogami zdania drugiego art. 193 p.p.s.a., jako że sprawa została wszczęta już po

173 zmianie tego przepisu, czyli po 15 sierpnia 2015 r.

174 5