Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2021 r., I OSK 2164/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2021 r., I OSK 2164/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Go 196/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 25 czerwca 2020 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi [...], uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020 r. i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] wydaną na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 20, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, ze zm.), § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466, ze zm.), obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 października 2019 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2020 (M. P. z 2019 r. poz. 1067), o odmowie przyznania [...] prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzje były oparte o ustalenie, że żona [...] jest w stanie sprawować opiekę nad chorym mężem, ale nie zrezygnuje z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem.

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego innemu członkowi rodziny tylko wtedy, gdy małżonek jest w stanie skutecznie opiekę sprawować. Zdaniem Sądu, Kolegium nie dokonało ustalenia relewantnych w tym względzie faktów odnośnie obiektywnej możliwości sprawowania opieki przez [...] nad jej mężem. Sam fakt, że żona jest osobą czynną zawodowo nie jest wystarczający do ustalenia, że posiada ona obiektywną możliwość sprawowania opieki nad współmałżonkiem. Z dotychczas zebranych dokumentów nie wynika nawet jakimi dochodami dysponuje [...] i czy byłyby one wystarczające do pokrycia wydatku "wynajęcia" zewnętrznego opiekuna dla niepełnosprawnego w stopniu znacznym męża. Skarżąca zaś podniosła, że jej ojciec nie posiada źródła dochodu i z uwagi na poważne schorzenia potrzebuje pomocy we wszystkich podstawowych czynnościach życiowych. Nie bez znaczenia jest również istotne ograniczenie sprawności ruchowej matki skarżącej. Nie została zatem ustalona rzeczywista sytuacja zdrowotna i materialna matki skarżącej. Istnieją zatem uzasadnione wątpliwości co do możliwości sprawowania przez matkę skarżącej opieki nad [...], co uzasadnia stwierdzenie, że wyprowadzony przez Kolegium wniosek należy uznać za przedwczesny. Kwestia ta powinna być zatem przedmiotem wszechstronnej analizy w ponownie prowadzonym postępowaniu.

4 W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez radcę prawnego, podniosło następujące zarzuty:

5 I. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie;

6 1) art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, pomimo tego, iż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim i współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

7 2) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na uznaniu, że żona niepełnosprawnego w stopniu znacznym [...] - [...] nie może sprawować opieki nad niepełnosprawnym mężem w sytuacji, gdy jedynym powodem (powodem subiektywnym) braku możliwości sprawowania tej opieki jest podejmowanie przez [...] pracy zarobkowej celem utrzymania rodziny,

8 II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

9 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. gdyż w okolicznościach analizowanej sprawy organy administracji dokonały właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśniając wpierw stan faktyczny sprawy, a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny;

10 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji;

11 3) art 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie normy art. 151 p.p.s.a., w sytuacji, gdy skarga K. K. na zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 6 marca 2020 r., jako nieuzasadniona, powinna zostać oddalona.

12 Wskazując na powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Oświadczono przy tym o zrzeczeniu się rozprawy.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro zaś w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

15 Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

16 Uznając w pierwszej kolejności za uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, podkreślić trzeba, że jak stanowi przywołany w skardze kasacyjnej art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

17 1) matce albo ojcu,

18 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

19 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

20 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

21 - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

22 Wyjątek od tak przewidzianej pomocy państwa przewiduje m.in. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W doktrynie podkreśla się, że w przepisie tym ustawodawca wyraźnie chroni tę samą wartość wynikającą z małżeństwa. Osoby pozostające w małżeństwie są bowiem obowiązane do wzajemnej pomocy i współdziałania dla dobra założonej poprzez zawarcie małżeństwa rodziny. Obowiązki te stanowią trzon obowiązków małżonków wynikających z art. 23 zd. 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Skoro zatem pomoc, w tym i opieka nad współmałżonkiem, może pochodzić od drugiego współmałżonka, to również i na nim spoczywać będzie ciężar zapewnienia środków związanych z wydatkami na ułatwienie egzystencji, umożliwienie leczenia albo rehabilitacji. (por. Świadczenia rodzinne. Komentarz. pod red. W. Maciejko, A. Brzeźnia, M. Gajda-Durlik, A. Korcz-Maciejko, 2019, wyd. 5)

23 Podkreślić trzeba, że w myśl art. 27 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Natomiast zgodnie z art. 23 tej ustawy są oni obowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Uregulowania te potwierdzają, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek alimentacyjny, w którym bez wątpienia mieści się również obowiązek opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Zatem zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek.

24 Wychodząc z tak rozumianej zasady opieki wzajemnej małżonków ustawodawca zdecydował, że pozostawanie w związku małżeńskim wyklucza przyznanie pomocy państwa w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wyjątek od powyższego sfomułował zaś w odniesieniu do sytuacji, w której współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W art. 2 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjęto, że znaczny stopień niepełnosprawności oznacza: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19 (CBOSA) ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Stanowisko to umacnia wypracowany wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. (por. wyroki NSA: z 28 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1369/13; z 26 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 297/13; CBOSA).

25 W warunkach rozpoznawanej sprawy z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad [...] wystąpiła jego córka – [...]. Z niekwestionowanych ustaleń w sprawie wynika, że ojciec pozostaje w związku małżeńskim. Rozważeniu zatem podlegała możliwość zastosowania art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu wyjątku ustalonego w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy. Z uwagi na brak informacji o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności u żony wymagającego opieki [...] stwierdzić należy, że omawiane świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w pierwszej kolejności jej. Dopiero bowiem w sytuacji, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentów, tj. małżonek osoby wymagającej opieki nie może podjąć się tej opieki z uwagi na swój stan zdrowia, o świadczenie pielęgnacyjne wystąpić może osoba spełniająca kryteria, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednakże współmałżonkiem, który nie może podjąć się opieki jest jedynie ten, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym, że [...] pozostaje w związku małżeńskim z [...] (58 lat), która jest aktywna zawodowo i nie ma ustalonego żadnego stopnia niepełnosprawności, a więc nie jest małżonkiem, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powołanej ustawy, to skarżącej [...] nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem, bowiem do świadczenia tego uprawniona jest w pierwszej kolejności żona.

26 Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną uznał, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a. i rozpoznania skargi, którą należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

27 Uwzględniając przedmiot sprawy i sytuację życiową skarżącej, w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od niej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.